зміст

Межі, в яких демократичні уряди приймають і втілюють у життя колективні рішення, постійно зміщуються. Навіть упродовж коротких періодів часу ці межі зсуваються. Упродовж тривалих періодів зміни виявляються величезними і надзвичайно вагомими. Якщо ми визначаємо демократичну державу як державу, котра дає своїм громадянам змогу користуватися порівняно високим ступенем колективного контролю над урядовими рішеннями, втілюваним чи то безпосередньо під час зборів громадян, чи то побічно через обраних ними представників, чи то, можливо, іншими засобами, – то сучасні демократичні держави сформовані трьома фундаментальними змінами, а четверта зміна перебуває у стадії розвитку.

Першою зміною було переміщення місця локалізації демократичної держави від міста-держави до нації-держави, чи до країни. Другою – гігантське розширення демократичними урядами масштабів здійснюваних ними програм і політик. Третьою зміною, яка відбулася зовсім нещодавно, було величезне зростання числа як країн, так і громадян, котрі живуть при демократичному правлінні. Четверта зміна полягає в тому, що демократичні уряди дедалі більше втягують у недемократичні міжнародні системи.

Від міста-держави до нації-держави

Перша зміна відбулася так давно, що чимало людей, можливо, уже й не усвідомлюють її. Більшість демократів вважають найвідповіднішим для демократичного уряду місцем перебування країну, незалежно від того, чи вона така маленька, як Ісландія, чи така велика, як Сполучені Штати, Індія, чи, припустімо, у цьому випадку, Китай. Хоча ця точка зору широко визнана, вона ігнорує чи відкидає майже двадцятидвостолітню історію колишніх переконань і реалій. Приблизно від V ст. до н.е. і до XVIII ст. н.е. демократичні та республіканські ідеї і форми їх реалізації вважалися застосовуваними тільки до дуже маленьких державних утворень – найчастіше, до міст-держав. Навіть тоді, коли держава поширювалася поза межі первісних кордонів міста, як це відбулося із Римом, – його політичні інститути здебільшого зберігалися, незважаючи на те, що ці структури більше не підходили для якоїсь значної участи мас в управлінні надзвичайно розрослою республікою.

Переконаність у тому, що народоправство повинно бути незначним, зберігалася ще в 1787 році, коли творці американської конституції зібралися для опрацювання основного закону, призначеного для республіки, якій судилося владарювати над величезною й дедалі ширшою територією. Багато делегатів, включно з одним із головних творців конституції Джеймсом Медісоном, чітко усвідомлювали, що те, що вони намагалися створити, суперечить загальноприйнятій думці. Безумовно, ніхто з делегатів усерйоз не ставив під сумнів тезу про те, що демократичний уряд може бути придатним для державних утворень, достатньо невеликих, щоб дати змогу громадянам збиратися разом. Щоправда, їхній досвід діяльности в урядах колоній дозволяв вважати, що певний тип народовладдя може бути доречним і на ширшому просторі. Однак те, що народне правління може існувати в масштабах союзу 13 штатів, видавалося надзвичайно сумнівним – тим більше, у разі подальшого розширення американських кордонів, що, як тоді вважали всі, повинно було тривати й надалі.

Разом із тим, до 30-х років XIX століття, коли Алексіс де Токвіль відвідав Сполучені Штати, стара доктрина втратила чинність – переважно завдяки тому, що демократія (за стандартами того часу) таки існувала в цій державі. Явним місцем перебування демократичного уряду тепер стала країна.

Звичайно, це екстраординарне розширення простору вимагало нового набору політичних інститутів, які ніколи не існували в старіших республіках – наприклад, системи представництва плюс політичні партії, плюс розмаїття асоціацій (груп інтересів, як ми б сказали сьогодні), що Токвіль розцінив як річ життєво важливу, а водночас достославну.

Я звертаю увагу на цю зміну масштабів демократичних урядів не лише через історичну вагомість, а й тому, що вона містить певну аналогію із згаданою четвертою зміною. Якщо основне місце локалізації демократії упродовж XVII і XVIII століть змістилося від міста-держави до нації-держави, то чи не зміститься воно упродовж наступного сторіччя від нації-держави до міжнародних організацій?

Розширена сфера діяльности демократичних урядів

Упродовж минулого сторіччя масштаб демократичних правлінь зріс і в іншому вимірі: демократичні уряди неймовірно розширили сферу своїх програм і політики. Вони роблять сьогодні більше, значно більше, аніж робили колись. Обсяги цього розширення сфери діяльности демократичних урядів розкриваються, зокрема, величезним зростанням кількости програм і напрямків політики, що вимагають урядових витрат, грошових перерахувань, джерел доходів, реґулювань тощо. Якщо подивитися на сферу діяльности уряду з трохи іншої точки зору, демократичні уряди розширили свої функції також і щодо захисту прав громадян, їхніх привілеїв і надання їм соціальних послуг [див.: Ole Borre and Elinor Scarbrough. The Scope of Government (1995), особливо розділ 2 “The Growth of Government” (pp.25-54) і глава 9 “Government Intervention in the Economy” (pp.234-280)].

Зміна у сфері діяльности уряду чітко виявляється в екстраординарному збільшенні урядових доходів і витрат. Загальні урядові витрати, вимірювані часткою ВВП (у нинішніх цінах), зросли від 1913 до 1992 року у Франції з 8,9% до 50,1%, у Голландії – з 8,2% до 54,1%, у Великій Британії – з 13,3% до 51,2%, у США – з 8% до 38,5% [Angus Maddison. Monitoring the World Economy 1890-1992. – OECD, 1995]. Від 1950 до 1990 року податки (у відсотковому відношенні до ВВП) виросли в 17 европейських країнах на 40%. Загальні урядові грошові надходження збільшилися тут майже на 70%. У 1990 році грошові надходження цих урядів складали в середньому 45% від ВВП, коливаючись від 64% у Швеції і приблизно 56% у Норвеґії і Данії до 34% у Греції. Урядові грошові надходження були високими навіть у найбідніших европейських демократичних країнах: 38% у Портуґалії й Іспанії і 34% у Греції [Borre and Scarbrough. Table 2.4 (p.37) and Table 2.5 (p.38)].

Навіть такі політичні лідери, як Роналд Рейґан у США і Марґарет Тетчер у Великій Британії, які відверто ганили податковий тягар і державу благоденства, здійснили незначне скорочення урядових доходів і витрат. Серед 19 найдавніше існуючих демократичних країн загальні витрати урядів перебували в середньому на рівні, дещо меншому від половини ВВП, у 1990 році, і залишилися незмінними в 1997 році. Крайні показники обсягу цих витрат коливалися від приблизно 60% від ВВП у Швеції до приблизно 31% у Японії і Сполучених Штатах.

Хоча деякі класичні ліберали висловлювали побоювання з приводу того, що зростання сфери реалізації урядових програм і напрямків політики може завдати величезної шкоди індивідуальним свободам громадян і зрештою навіть поставити під загрозу виживання демократичних інститутів – досвід, схоже, руйнує їхні побоювання. Факти насправді свідчать про те, що ці відносини можуть бути навіть прямо протилежними. Саме в зрілих демократіях, де існують найвпливовіші, з точки зору їхньої ролі в економіці, уряди, цивільні та політичні свободи є найзабезпеченішими [це стосується 22 країн, які залишаються відданими демократії від 1950 року, чи ще з давнішого часу. До 21-ї країни, які аналізує Аренд Лейпхарт (“Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Governments in Twenty-One Countries”, 1984), я б додав ще Коста-Рику. За трьома винятками всі ці країни одержують у рейтингу “Фридом Гауз”, яка оцінює дотримання “політичних прав”, найвищий бал. За рівнем дотримання громадянських свобод Бельгія, Коста-Рика, Німеччина, Італія, Японія і Велика Британія оцінюються у 2 бали, іншим країнам “Фридом Гауз” виставляє 1 бал. (“Фридом Гауз” використовує семибальну шкалу оцінки дотримання політичних і громадянських свобод, у якій 1 бал є найвищим, а 7 балів – найнижчим рівнем “свободи”. – Прим. перекл.)].

З огляду на те, що значну частину своїх витрат великі уряди скеровують на охорону здоров'я, освіту, підтримку рівня доходів громадян тощо, не дивно, що ці країни одержують найвищі оцінки за різними показниками соціального розвитку [UNDP, Human Development Report 1998 (1998), Table 1.2 (pp.20-21)]. Найбільші уряди є, схоже, найкращими. Автори одного нещодавнього дослідження про те, як функціонують уряди у 152 країнах, після вимірювання обсягів суспільного сектора за такими показниками, як грошові нарахування, субсидії, державне споживання у відсотках від ВВП і зайнятість у суспільному секторі у відсотках від загальної чисельности населення, дійшли висновку: “Хоча більші уряди стягають більше податків, вони краще виглядають майже за кожним показником їхнього функціонування. Відомості про те, що чим більший уряд, тим вища його якість, є одним із головних результатів нашого дослідження” [я вдячний Рафаелу Ла Порта, Флоренсіо Лопес-де-Сіланесу, Андрєю Шлєйферу і Робертові Вишні за їхній люб'язний дозвіл опублікувати цитату і дані з їхньої неопублікованої статті “The Quality of Government”].

Гадаю, що ми можемо зробити досить певний висновок про те, що зростання сфери діяльности уряду не завдає фундаментальної шкоди демократичним інститутам і політичним свободам, які для них необхідні. Можуть бути наведені вагомі докази того, що вони зміцніли завдяки непрямим чинникам.

Від окремих країн до багатьох

Ми всі усвідомлюємо, що демократичні чи переважно демократичні уряди встановлені сьогодні в найбільшій кількості країн за усю світову історію. У 1900-1909 роках у світі було 8 демократичних країн, що складало 17% усіх держав. У 1940-1949 роках було 25 демократичних країн, тобто 33% усіх тодішніх держав світу. При цьому, до 1920-30-х років загальною для демократичних (за тогочасними уявленнями) країн практикою було надання виборчих прав тільки чоловічому населенню. Хоча дещо відмінні між собою критерії і методи, використовувані для визначення демократій, дають сьогодні дещо відмінні результати, більшість спроб провести межу між демократичними і недемократичними країнами демонструють приблизно однаковий перелік країн. Залишивши певну свободу для остаточного визначення межі, яка розділяє демократичний і недемократичний уряди, я нарахував станом на 1994-1997 роки приблизно 86 країн (тобто 45% від загального числа зі 192 існуючих у світі країн), які визначив би як “демократичні” [пізніший підрахунок, заснований на суворішій класифікації, можна знайти у роботі: Larry Diamond, “Developing Democracy: Toward Consolidation” (1999) (pp.24-63) і в “Appendix, Classification of Regimes at the End of 1997” (pp.279-280)].

Звичайно, оскільки загальна кількість держав також зросла у кілька разів, ґлобальна експансія демократії може зберегти темпи тільки зі збільшенням числа країн у світі. Якби таке збільшення відбулося, це було б усе ще цікавим і важливим явищем. Однак відсоток країн світу, що мають демократичні уряди, зріс також, коли йдеться про частку населення світу, яке живе при демократичних режимах. У 1997 році 57,3% усього населення земної кулі жили при демократичних урядах. 22,6% населення всіх країн припадало на старі демократичні держави, і 34,7% – на “нові демократії”, у тому числі 5,6% – на країни з демократією високого рівня, 1,1% – на “загалом демократичні країни”, 28% – на найменш демократичні країни і 0,04% – на мікродержави з демократичними режимами (тобто держави з числом громадян, меншим від 500 тис. осіб). Населення одного лише недемократичного Китаю складає 21,2% усього світового населення. Ще 21,4% населення світу припадає на всі інші недемократичні країни. Якщо підсумувати всі ці дані, ми можемо з достатньою підставою дійти висновку про те, що значно більша, аніж будь-коли в історії людства, кількість людей володіє сьогодні змогою чинити колективний контроль над рішеннями власних урядів [я описав це докладніше в “Polyarchy, Participation and Opposition” (1971), “Democracy and its Critics” (1989) і “On Democracy” (1999)].

Чи сягнула ґлобальна експансія демократії своїх меж? Не думаю, що ми можемо з великою упевненістю відповісти на це питання. Але для можливого висновку була б корисною відповідь на інше питання: чим пояснюється ґлобальна експансія демократії? Той факт, що демократичні системи правління поширилися на значну кількість країн, не зазнали при цьому катастрофи і, таким чином, залишаються на місці, означає, що на зміну колишнім, несприятливим для виникнення і збереження демократичних інститутів, умовам повинні були прийти значно сприятливіші. Дозвольте вказати майже півдюжини змін, які допомагають пояснити ґлобальну експансію демократії.

Зовнішнє втручання і вплив, ворожий демократичним інститутам, зменшилися, у той час як міжнародна підтримка демократії зросла. Найзначніше джерело відверто антидемократичного втручання, насамперед у Центральній Европі, впало разом із Совєцьким Союзом; млява підтримка з боку США військових режимів у Латинській Америці зазнала істотних змін у 80-х роках, розвернувшись на 180 градусів; міжнародні організації, від ООН до Світового банку, почали, хай несміливо, але все ж підтримувати демократизацію. Світовий клімат, таким чином, став сприятливішим для утворення і виживання демократичних урядів.

Більшість катастроф демократичних режимів у XX столітті відбувалися внаслідок військових переворотів, що було найпомітніше в Латинській Америці. Однак за останні чверть століття військові диктатури дискредитували себе політичними, економічними, а в Арґентині навіть військовими невдачами. Таким чином, найпоширеніша внутрішня загроза демократії і головне джерело переворотів істотно послабшали, у той час як контроль над військовими і поліцією з боку обраних цивільних лідерів посилився.

Коли демократичні інститути утверджуються в країні, де широко розповсюджені антидемократичні переконання, а демократичні погляди слабкі, демократичні уряди навряд чи можуть вистояти, особливо в періоди криз і напруженостей, що їх час від часу зазнають усі країни. Упродовж XX століття в різних країнах відбулися величезні зміни в співвідношенні сили демократичних і антидемократичних ідеологій і переконань. У першій половині століття істотно послабшала підтримка монархії, спадкової аристократії та олігархії, які були доти найпоширенішими формами недемократичного правління. Упродовж наступної чверті століття основні недемократичні ідеології та системи правління, які їх підтримували – фашизм, нацизм, совєцький комунізм – були остаточно зруйновані їхніми власними фатальними провалами у військовій, економічній і політичній галузях. Хоча антидемократичні ідеології на кшталт крайнього націоналізму і релігійного фундаменталізму є постійними перешкодами для демократизації в низці країн, загалом на світовій арені вони позбавлені привабливости, притаманної демократії. Значення демократичних ідей у створенні і збереженні леґітимности влади виявляється у тій наполегливості, з якою авторитарні уряди намагаються замаскувати суть своїх режимів псевдодемократичною риторикою.

Гострі культурні конфлікти служать серйозною перешкодою для стабільности демократичного правління. Відповідно, ґлобальна експансія демократії відбулася переважно у країнах, що відзначаються порівняно високим ступенем культурної гомогенности, або ж там, де культурні розходження існують у такій формі, яка не породжує надмірного конфлікту. До того ж, у деяких країнах, як-от Південна Африка, де існує значний потенціал культурного конфлікту, переходові до демократії та її подальшій консолідації сприяє ретельна розробка електоральних домовленостей і політичних практик, що заохочують радше політичну виваженість і компроміс, аніж дискримінацію і конфлікт.

І нарешті, поширення капіталістичних ринкових економік і заміна ними в деяких країнах економічних систем централізованого управління допомогли створити соціальні структури, настанови і запити, сприятливіші для демократичних переконань, для демократичного способу дій і демократичних інститутів. У багатьох країнах світу ринковий капіталізм виявився фактором, який стимулював економічне зростання, підвищення рівня життя і формування ширшого середнього класу. Розвиток середнього класу збільшує потребу в багатьох атрибутах цивільного суспільства, сприятливих для появи і стабілізації демократичних інститутів: освіти, свободи запитів і комунікації, прав власности, верховенства права, політичної участи, поваги прав опозиції та низки інших атрибутів, які безпосередньо чи непрямо допомагають підтримати демократичні політичні інститути. Таким чином, ґлобальне поширення ринкового капіталізму супроводжується ґлобальним збільшенням числа країн, що характеризуються існуванням цивільних суспільств, сприятливіших для демократичних інститутів [зворотнім боком ринкового капіталізму в довготерміновій перспективі є, з демократичної точки зору, створення масштабної нерівности в розподілі ресурсів. Вона може бути використана і використовується для створення перешкод у політичній рівності громадян чи підривання її. Див.: On Democracy: Ch.13 “Why Market-Capitalism Favors Democracy” and Ch.14 “Why Market-Capitalism Harms Democracy” (pp.166-179)].

Ґлобалізація

Ґлобалізація має багато аспектів: культурних, економічних, політичних, військових. Її прояви різноманітні: подорожі, міґрація, мова, засоби зв'язку, одяг, архітектура, популярна музика і безліч інших. Пророкувати, який вплив чинитиме ґлобалізація у новому сторіччі на демократію, видається мені неможливим. Але, безумовно, її наслідки будуть глибокими – можливо навіть, з точки зору наступних поколінь, революційними.

Два тісно пов'язані один з одним аспекти ґлобалізації мають особливий стосунок до перспектив демократії. Один з них – загальносвітове поширення ринків, ринкових економік і ринково зорієнтованих підприємств; інший – ріст міжнародних громадських організацій, як всесвітніх, так і реґіональних, які мають у своєму розпорядженні значні можливості впливу на рішення окремих урядів з важливих питань чи усунення їх від цих рішень [веб-сайт Мічиґанського університету наводить список із 82 міжнародних організацій – від Асоціації країн Південно-Східної Азії до Світового банку, Всесвітньої організації охорони здоров'я, Всесвітньої торговельної організації тощо].

Деякі спостерігачі стверджують, що невдовзі чимало важливих функцій, здійснюваних зараз у межах окремих країн ринковими економіками і демократичними урядами, будуть перехоплені міжнародними організаціями, або ж їхня реалізація окремими урядами буде суттєво ускладнена економічними процесами міжнародного масштабу. У цьому сенсі ознакою майбутнього всіх країн, включно з існуючими нині демократичними державами, є нещодавня роль Міжнародного валютного фонду у визначенні політики азійських країн – від Південної Кореї до Індонезії – у період економічної кризи. МВФ не лише перебуває поза прямим контролем з боку тих країн, яким надає допомогу. За своїми цілями і багато в чому за своєю практикою ця організація також перебуває поза прямим контролем з боку яких-небудь демократичних лідерів. Коротше кажучи, МВФ є напівсуверенною, надзвичайно впливовою і цілком недемократичною організацією. Що б не казали про те, що влада таких організацій обмежена лише їхнім впливом на країни, які розвиваються – сучасним жаргоном, на “ринки, що формуються”, – дозвольте нагадати про новий Европейський центральний банк, якому члени Европейського Союзу передали свій контроль над грошовою політикою. І не лише над нею: власне кажучи, вони також відмовилися від своєї здатности використовувати фіскальну політику. Разом з тим, ще від 30-х років фіскальна політика розглядалася як життєво важливий інструмент, що дозволяв демократичному урядові адекватним чином забезпечувати добробут своїх громадян, особливо перед загрозою економічних спадів і високих рівнів безробіття. Подібно до МВФ, Европейський центральний банк свідомо задуманий таким чином, щоб залишатися непідвладним впливові демократично обраних лідерів у країнах-учасницях цієї організації.

Хоча ЕЦБ і МВФ є прикладами екстремального характеру, вони демонструють деякі можливі наслідки ґлобалізації як економічних процесів, так і бюрократичних організацій. З одного боку, ґлобалізація робить ту чи іншу країну значно уразливішою перед впливом міжнародних економічних сил, як-от ринки капіталу, майже миттєве переміщення капіталу і раптові зміни вартости валюти окремих країн. З іншого боку, ця уразливість, у свою чергу, знижує можливості країни в переговорному процесі, коли їй протистоїть, скажімо, МВФ. Власне, МВФ каже: або приймайте наші умови, або втратите нашу допомогу. Позбутися допомоги МВФ рівнозначно для окремих країн значними втратами, а іноді вони можуть навіть опинитися на межі катастрофи демократії. Погодитися з умовами МВФ означає, що країна повинна слухатися МВФ і виконувати ухвалену ним програму.

Що випливає з цієї ситуації? Деякі автори стверджують, що уряди окремих країн приречені на те, щоб стати підлеглими утвореннями в межах міжнародних систем, подібно до місцевих чи провінційних структур влади в межах тієї чи іншої країни. Деякі спостерігачі пророкують “кінець держави-нації” [Вацлав Гавел наводить переконливі арґументи на користь таких тверджень (з багатьма із його думок я згоден) у статті “Kosovo and the End of the Nation-State” (The New York Review, June 10, 1999, pp.4-6)]. Ті зрушення, які вони прогнозують, нагадують згадану вище ранню трансформацію, коли незалежні держави чи інші невеликі політичні утворення були поглинуті державами-націями.

Уряди і ґлобальні ринки

Альтернативна точка зору, яка видається мені правдоподібнішою, полягає в тому, що принаймні упродовж наступної половини сторіччя і пізніше місцеві, реґіональні і національні уряди більшости країн, особливо демократичних, будуть, як і раніше, зберігати значний контроль над багатьма важливими функціями: освітою, соціальним забезпеченням, виплатами по трансфертах, медичним обслуговуванням, дорогами, станом вулиць і швидкісних магістралей, транспортом, житловим господарством, міським плануванням тощо [схожу, емпірично обґрунтовану критику прихильників ідеї переваги всесвітніх ринків над національною економічною політикою, включно з політикою розподілу, можна знайти в: Geoffrey Garrett, “Global Markets and National Policies: Collision Course or Virtuous Circle?” (International Organization, Vol. 52, №4, Autumn 1998, pp.787-824); “Capital Mobility, Trade, and the Domestic Politics of Economic Policy” (International Organization, Vol. 49, №4, Autumn 1995, pp.657-687) and Garrett and Peter Lange, “Internalization, Institutions, and Political Change” (ibid., pp.627-655)].

Окрім усього іншого, до I Світової війни Сполучені Штати і більшість европейських країн були навіть більше інтегрованими в міжнародну економіку, ніж сьогодні [за деякими підрахунками, робоча сила і капітал були мобільнішими до 1914 року, аніж згодом, а іноземний капітал фінансував значно більшу, аніж сьогодні, частку внутрішніх інвестицій у “країни, що розвиваються” того часу, як от США, Канада, Нова Зеландія й Австралія (Nicholas B.Kristoff, “At This Rate Wе'll Be Global in Another Hundred Years” / The New York Times, May 23, 1999)], але, разом з тим, функції національних і місцевих урядів були тоді далеко не тривіальними. Дійсно, сьогодні люди в демократичних країнах можуть жадати від своїх урядів не менших, а більших дій просто для того, щоб протистояти ворожому впливові міжнародних ринків [Джефрі Ґарретт заперечує усталену думку про те, що “економічна інтернаціоналізація зруйнувала традиційні перерозподільні настанови лівих... Замість того, щоб зазнати обмежень внаслідок зростання мобільности товарів і капіталу, взаємозв’язок між впливовістю ліволейбористських урядів і фіскальною експансією посилився під впливом більшої інтернаціоналізації. Без подальшого аналізу неможливо сказати, чи стало це результатом зростання політичних стимулів до упорядкування ринкового безладу, чи наслідком певних типів урядових витрат, які посилюють конкурентність (як стверджують прихильники теорії нового росту). У кожному разі, ці результати різко контрастують із традиційною точкою зору. (“Capital Mobility, Trade, and Domestic Politics of Economic Policy” / Op.cit., 1995, p.682)]. Таким чином, якість і характер функціонування демократичних урядів у цих національних і субнаціональних утвореннях залишатиметься питанням першорядної ваги. Справді, значення субнаціональних структур може зрости в міру того, як деякі функції, здійснювані національними урядами, будуть передаватися на нижчі рівні, так би мовити, дрібнішим утворенням з демократично обраними урядами, як це відбулося нещодавно в Шотландії та Валлії, і як може, мабуть, відбутися у Франції.

Міжнародні організації

Водночас, залишається докучливе питання: а як щодо управління міжнародними організаціями? Чи будуть вони демократичними? Чи можуть вони бути такими?

Деякі спостерігачі наполягають на тому, що демократія може у відповідний момент поширитися на міжнародні організації. Щоб представити цю точку зору в історичній перспективі, дозвольте мені знову повернутися до більш ранньої історії підпорядкування місцевих утворень національним урядам. Архаїчне стійке переконання, що демократія може існувати тільки в малих утвореннях на кшталт держави-міста, було, як я згадав, цілком замінено модерним переконанням: за допомогою системи представництва демократія зможе поширитися на значно більші утворення, а саме – на “державу-націю” чи на країну. У результаті цієї зміни демократичне правління розцвіло в масштабах, що виходили далеко поза межі того, що вважалося будь-коли можливим відповідно до традиційної точки зору. Таким чином, як стверджують деякі автори, демократична теорія і практика, розширившись до масштабів міжнародних урядів, переміститься на певний цілком новий рівень, який, властиво, є ґлобальним.

Скептики твердять, що умови, необхідні для функціонування демократичних інститутів, просто не існують на міжнародному рівні і навряд чи виникнуть тут у досяжному майбутньому. Я належу власне до таких скептиків [позаяк я вже обґрунтовував цю точку зору, не буду повторюватися. Див. мою роботу “Can International Organizations be Democratic? A Sкерtіс’s View” (in Jan Shapiro and Casiano Hacker-Cordon. Dемосrасу's Edges. – 1999: 19-36)].

А що, коли скептики матимуть рацію? Якщо управління міжнародними організаціями не є зараз демократичним і навряд чи стане таким у майбутньому, то чим вони є зараз і чим можуть стати? Незважаючи на численні спроби, які робили упродовж декількох тисячоліть з метою класифікації систем правління, ми, схоже, не маємо загальновизнаної типології, у котру можна було б вмонтувати міжнародні уряди [починаючи, можливо, з відомої класифікації Арістотеля, яка виокремлює три основні форми управління (однією людиною, деякими людьми і багатьма), кожна з них може бути, у свою чергу, розділена на “гарні” і “погані” форми. Таким чином, він допускав існування шести форм правління: монархія порівняно з тиранією, аристократія порівняно з олігархією і “змішане” правління порівняно з демократією]. Я не маю наміру додавати ще одну типологію. І не можу запропонувати назви для означення того типу управління, який домінує в міжнародних організаціях. Однак гадаю, що ми розглядаємо міжнародні уряди як системи прийняття рішень політичними і бюрократичними елітами, котрі діють з дуже високим ступенем автономії в межах, установлених статутами, договорами й іншими міжнародними угодами.

Хтось може заперечити, що міжнародні організації не є чимось відмінним від урядових бюрократій у демократичних країнах. Я гадаю, що така думка була б хибною. Правильно, звичайно, що урядові бюрократії в межах окремих країн створюють аналогічну проблему; треба визнати, що завдання урівноваження демократичним контролем необхідности незалежних експертних суджень є споконвічною проблемою. Водночас, засоби забезпечення підзвітности внутрішньої бюрократії перед демократично обраними лідерами значно надійніші та різноманітніші, аніж засоби, що забезпечують підзвітність міжнародних владних еліт. І здатність зацікавлених сил, на які внутрішні бюрократії впливають своїми рішеннями, реагувати і змінювати їхнє рішення, на мою думку, набагато більша. Іґнорувати ці відмінності, розглядаючи їх лише як проблему “міри впливу”, – це все одно, що сказати, наче різниця між зануренням у теплу ванну і стрибком у киплячу воду полягає лише в температурі. У політичному житті найважливішою відмінністю є “питання міри”. Навіть питання про відмінності між демократичними і недемократичними урядами – це “питання міри”. Але для більшости з нас ці відмінності мають величезне значення.

Якщо ця думка більш-менш правильна, то міжнародні уряди становлять, на мій погляд, проблему, вирішення якої ми дуже потребуємо. Якби міжнародні організації та процеси були небажані, рішення було б очевидним і здійсненним. Ми просто повинні були б позбутися їх. Але позбутися міжнародних організацій небажано і, мабуть, неможливо. Як і у випадку з демократичними урядами в окремих країнах, незважаючи на недоліки міжнародних організацій, їхній внесок у суспільне благополуччя значний і може стати ще більшим. Для прикладу вкажемо на внесок, реальний чи потенційний, у розв’язання міжнародних конфліктів, у поліпшення охорони здоров'я, у підвищення економічного зростання, у контроль за станом довкілля, у вирішення проблеми ґлобального потепління, у забезпечення громадянських прав і навіть, в окремих випадках, у демократизацію і забезпечення демократичної стабільности.

Водночас, якщо ми вважаємо, що керування ними є і, можливо, залишиться недемократичним, то як забезпечити підзвітність політичних і бюрократичних еліт у прийнятих ними рішеннях? Чи поставимо одвічне питання: яким способом домогтися, аби правителі використовували свою владу для досягнення добрих цілей? Щоб вони прагнули домогтися загального блага, а не просто задоволення своїх вузьких інтересів? Щоб їхня політика приносила користь суспільству, а не тільки їм самим? Щоб керівництво міжнародних організацій було підзвітне громадськості чи спільнотам, які виходить поза національні кордони? Чи можуть вони якимось чином бути підзвітними навіть за відсутності демократичних інститутів, що забезпечують цю підзвітність?

Чи повинні ми усе ж зробити висновок про те, що до керівництва міжнародних організацій демократичні стандарти незастосовні?

Чи не повинні ми після надзвичайних тріумфів демократії в XX столітті повернутися на початку ХХІ сторіччя до антидемократичних поглядів Платона і Конфуція, сподіваючись, що зможемо довірити управління міжнародними організаціями правителям, які володіють відповідними чеснотами, мудрістю і непідкупністю? Це зродило б потребу у правителях, достатньо доброчесних, аби прагнути до добрих цілей, достатньо мудрих, аби знати найкращі способи їх досягнення, і достатньо непідкупних, аби зберегти їхні чесноти і мудрість, незважаючи на випробування владою, ідеологією та догмами.

Історичний досвід не є, на мій погляд, підбадьорливим. І я визнаю, що сам настільки ж скептично налаштований щодо можливости нагляду за керівництвом міжнародних організацій, як і у випадку окремих країн. Водночас, розв'язання залишаються незрозумілими. Отож, я сподіваюся, в майбутньому столітті деякі з наших найкращих соціологів зосередяться на питанні про те, як можна керувати міжнародними організаціями відповідно до демократичних цілей.

Опубліковано в: Social Research. – Vol. 66. – #3. – Fall 1999. – Pp.915-931.

Скорочений переклад Андрюса Вишняускаса