|
|
Престон КінґКласифікування федерацій© P.King, 2000 Федерації прийнято протиставляти, з одного боку, унітарним державам, а з іншого - конфедераціям. Як зразок унітарних систем зазвичай називають такі країни, як Франція, Великобританія, Італія, Кенія та Єгипет. Основний принцип, на якому наголошується в усіх цих випадках унітаризму, полягає в тому, що в кожному з них начебто виявляється один верховний, граничний і єдиний центр влади. Коли мова заходить про приклади конфедерації, спостерігачі традиційно згадують Ахейський союз (Древня Греція), Конфедерацію Нової Англії (1643 р.), Американську Конфедерацію (1781 р.), Північно-Німецький союз (1867 р.) та Швейцарську Конфедерацію (вона існувала з часів середньовіччя й аж до 1867 р.). Серед пізніших утворень, які з’явилися після Другої Світової війни, у даному контексті можна послатися на Північноатлантичний союз (НАТО), Европейське економічне співтовариство (ЕЕС), Арабську лігу та Організацію африканської єдности (ОАЄ). Головною ознакою конфедерації вважається те, що центр не є там носієм верховної влади - він наділений своїми повноваженнями на розсуд тих одиниць (“периферійних”), котрі складають конфедерацію. До появи федерацій розмежування між “унітарними” й “конфедеративними” державами по суті справи не проводилося. Характерне для епохи Відродження і пост-Відродження розрізнення, яскраво виражене такими мислителями, як Ж.Боден, Т.Ґоббс і Б.Спіноза, було просто розрізненням держав суверенних і несуверенних. При цьому зазвичай малося на увазі протиставлення централізованих держав монархічного типу, з одного боку, та груп територій, менш жорстко об’єднаних між собою договором чи васальною залежністю (“ліги”, “конфедерації”) - з іншого. Згідно з класичною теорією суверенітету, критерієм “добре організованої”, або справжньої, держави була наявність у ній певного агента, влада якого була б абсолютною, повною, неподільною, безмежною й остаточною. Вперше зіткнувшись із федерацією, прихильники такої теорії суверенітету загалом схилялися до думки, що вона неминуче має загинути. Коли ж через сто років усі змирилися з довговічністю федеративних союзів, потрібно було їх нав’ючити на концептуальну “шкапу”, вже й без того перевантажену. Так з’явилася типологія “унітарний / конфедеративний / федеративний”. Абсолютисти ХVІ і ХVІІ ст. дали нам чітке (нехай навіть не цілком обґрунтоване) уявлення про те, що вони розуміють під суверенітетом. Феномен федерації мав той недолік, що він далеко не вповні відповідав їхнім аксіомам. Або теорія суверенітету була неправильною, або ж помилковим було розуміння федерації як позбавленої суверенітету. Насправді ж річ була і в тому, і в іншому: і теорія частково будувалася на хибних поглядах, і розуміння федерації було не цілком адекватним. Тому абсолютно природно, що спостерігачі повинні були спробувати врятувати теорію суверенітету, підігнавши під неї випадок федерації - тобто розглядаючи останню як щось, що займає проміжне положення між цілком суверенними державами й утвореннями, котрі такими не були. Слабкість цієї типології полягала у тому, що вона несла в собі мало чіткої й вірогідної інформації щодо справжньої природи федерації. Крім цього, вона підривала класичну теорію суверенітету, не виявляючи при цьому дійсної суті проблеми. Таку постать, як А.Ґамілтон, напевно, мало хвилювати, що Американський союз міг не виявитися цілком суверенним. Минули роки, і для людини на кшталт Дж.Калгоуна було настільки ж природним стверджувати, що нічого такого й не малося на увазі. В одному випадку стурбованість викликала перспектива надмірного зміцнення статусу реґіонів, у другому - можливість надання центрові права остаточного рішення, яке не підлягає вето з боку реґіонів. Однак проблема набувала цілком іншого вигляду при визначенні федерації як утворення, яке не було ні повністю суверенним, ні суто конфедеративним, а знаходилося десь між цими полюсами. На жаль, типологія “унітарний / конфедеративний / федеративний” (надалі у/к/ф-типологія) ніколи не була надто інформативною. Проте вона збереглася, не втративши, незважаючи на поважний вік, своєї життєвої сили. Можна сказати, що батьком у/к/ф-типології був “Федераліст”, А. де Токвіль слугував їй за няньку, А.В.Дайсі старався настановляти її, наче мудрий опікун, а К.Віар плутано намагався заповісти її останки майбутньому. Р.Л.Воттс - лише один з багатьох наших прозорливих сучасників, які потрапили під вплив цієї традиції. Про такий вплив свідчить, зокрема, наступне його висловлювання: “Федеративну форму правління відрізняє від інших те, що при ній, на противагу унітарній і конфедеративній політичним системам, ні центральний уряд не є підпорядкованим реґіональному, ні навпаки” [Watts 1966: 355]. У такого роду формулі федеральний центр не є ні повністю унітарним (тобто “суверенним”), ні цілковито залежним за конфедеративним зразком (як у “лізі”). Рівень концентрації (в його руках влади) описується як проміжний - між цілком суверенною асоціацією і тією, котра значною мірою або зовсім позбавлена права незалежної законодавчої ініціативи. Однак настає час, коли старого собаку треба з милосердя приспати, - те ж саме стосується у/к/ф-типології. У/к/ф-типологія здається шаблонною, навіть такою, що не викликає жодних сумнівів. Проте вона склалася лише впродовж останніх двох сторіч, причому практично непомітно. Вона дає відповідь на широке запитання: “Хто є носієм верховної влади у системі, а хто - ні?”. Вона в загальному вигляді повідомляє нам, що федерація - це не суверен, але й не протилежність йому. Водночас у/к/ф-типологія відповідає і на конкретніше запитання: “Чи є носієм верховної влади центральний уряд, чи цю роль відіграють уряди місцеві (тобто складових частин утворення)?” Відповіді, що містяться в у/к/ф-типології, зводяться приблизно до наступного. (1) Систему, де сувереном вважається центральний уряд, називають “унітарною”. (2) Систему, де суверенами визнаються місцеві уряди, називають “конфедеративною”. Якщо додержуватися у/к/ф-типології, зрозуміло, що федерація являє собою не більше, ніж залишкову категорію. Тому (3) систему, де ні центральний, ні місцевий уряд не наділені верховною владою, називають “федеративною”. Як ми бачили, у/к/ф-типологія вимагає постановки цілком конкретного запитання. Корисність цієї типології можна перевірити на основі запропонованих нею відповідей на дане запитання. Якщо ми ретельно вивчимо систему, яку заради зручности можемо назвати федерацією, аби вияснити, хто є там сувереном - центральний чи місцевий уряд, - і дізнаємося, що ним не є ні той, ні інший, ми отримаємо результат, який не буде відповіддю. Висновок “ні той, ні інший” не інформує нас щодо того, має суверенітет центр чи місцева одиниця. Так, звісно, такий висновок, прямо не позначаючи місцезнаходження суверенітету, принаймні показує, що жодна з традиційно очікуваних відповідей (“центр”, “місцева одиниця”) тут не підходить. І це вже прогрес, оскільки цим самим ми бодай усуваємо можливість непорозуміння. Тому відкинути такий висновок - не означає вважати його цілком непотрібним чи просто неправильним. Якщо у когось, скажімо, спитають, був Дж.В.Бутс батьком А.Лінколна чи його матір’ю, то відповідь “ані тим, ані іншим” буде цілком доречною. Проте це той тип відповіді, котрий сам по собі не дає жодної інформації про фатальний перетин між Лінколном і Бутсом. Помилковою є не стільки відповідь, скільки питання, сформульоване настільки обмежувально, що позбавляє всякої надії розглянути саму суть проблеми. Перш ніж перейти до аналізу неадекватності основного питання, на яке дає відповідь у/к/ф-типологія, необхідно уважніше поглянути на представлену цією схемою систему характеристик. Федерації зазвичай розглядаються як утворення, що займають певне проміжне становище і балансують між тиранією і нестримною свободою, абсолютизмом і анархією, між граничною централізацією і цілковитою децентралізацією. Вийшло так, що внаслідок свого вираженого, а також прихованого наголошування на проміжку й рівновазі такий “ні…ні”-підхід до федерації, як правило, почав набувати кількісного ухилу. Головна теоретична проблема, яка стосується федерації, виросла з прагнення визначити, чи є вона “суверенною”, чи ні. Теорія суверенітету, хоч і не була позбавлена квантитативних елементів, перш за все, передбачала (як у понятті вищої, чи граничної, влади) правовий критерій. Але позаяк вважалося, що суверенітет включає в себе цілковиту централізацію (відповідно до категорій “безмежність” і “неподільність”), а федерація не відповідала даному показникові, доволі просто було здійснено перехід до ототожнення федерації з певним рівнем централізації - чи фактично децентралізації. Інакше кажучи, у/к/ф-типологія спричинила значний імпліцитний зсув від ширшого правового до вужчого кількісного критерію. Ось так сталося, що федерацію (“ні…ні”) позбавили особливої правової характеристики, і водночас вона виступає в якості якоїсь невизначеної, та все ж вимірної кількости влади (ступеня, нехай навіть і неуточненого, децентралізації). Одна з найгрубіших помилок, яких припускаються при обговоренні проблеми федерації, полягає у припущенні, що в більшості чи в усіх без винятку випадках рівень централізації є простим, зручним і корисним критерієм класифікації та оцінки діяльности урядів. Ніщо не може бути далі від істини! Ми вже відзначали раніше важливість непропорційности [див. King 1982]. Звичайно, за певних обставин нам доведеться говорити про більшу чи меншу централізацію / децентралізацію. Але централізація має безліч варіацій і впливає на силу-силенну функцій, котрі часто суперечать одна одній. По-перше, непропорційність існує на практичному рівні. Будь-який уряд, який, наприклад, намагається централізовано заборонити оборот якихось товарів, що користуються попитом (скажімо, книг, платівок, алкоголю чи маріхуани), самим цим актом зазвичай підштовхує децентралізовану торгівлю цими товарами. Центральний уряд, який намагається здійснити такий контроль, при цьому неминуче контроль втрачає - зокрема, втрачає реальну здатність обкладати податками товари, які хоч-не-хоч виштовхуються в “неформальну”, або проміжну, економіку, і ця економіка стає пристановищем тіньових - частенько “темних” - елементів, які раптово випливають на поверхню, аби нею керувати. По-друге, непропорційність присутня на рівні теоретичному. Приймемо наступні вихідні засновки: (1) існує різниця між сферами і ступенями урядового контролю; (2) кількість сфер завжди обмежена (як обмеженою є кількість міністерств у будь-якому уряді); (3) неминуче лімітованою є кількість службовців, котрі на платній основі здійснюють управління системою (тобто уряд не збігається з суспільством); але (4) потенційна інтенсивність діяльности у кожній конкретній сфері не має межі, і безмежними є перспективи детальнішого регулювання. Враховуючи сказане вище, будь-яке переміщення кадрів і ресурсів з однієї сфери (чи “міністерства”) в іншу - з метою збільшення в останній масштабів регулювання - неминуче призведе до скорочення інтенсивности регулювання у першій сфері. Будь-яке припущення про те, що в якій би то не було асоціації людей - назвімо ми її урядом, суспільством чи якось іще - контроль може досягти абсолютної або тотальної форми чи, навпаки, взагалі бути відсутнім, - є просто помилковим. Але якщо даний висновок справедливий, то тоді всі держави опиняться десь між вказаними двома полюсами - в тому числі й федерація. З цього випливає, що описувати федерацію, відштовхуючись від такого, спільного для всіх, проміжного рівня централізації / децентралізації, - означає не проводити чіткої різниці між нею та іншими типами державного устрою. Отже, ступінь централізації є тим основним мірилом, яким користуються при виділенні категорії “федерація”. Слід, однак, зазначити, що подібно до того, як існує безліч часто неспівставних типів централізації / децентралізації, існують й інші критерії класифікації урядів, які не мають жодного стосунку до ступеня централізації, і такі критерії також є численними й різнохарактерними. До найрозповсюдженіших підстав класифікації урядів належать: представництво, сприйнятливість до суспільних настроїв, якість або величина керівного елементу, ефективність, повага до “правил гри”, тип економіки, розміри території, соціальні характеристики населення і т.д. Поєднання загального неприйняття абсолютизму зі спрощеним уявленням, начебто абсолютизм можна звести до певного рівня централізації, призвело до того, що федерація, яка сприймається як ступінь децентралізації, стала асоціюватися з іншими критеріями - скажімо, зі “сприйнятливістю до волі народу”, - котрі жодним чином не корелюють з першим. (Так, наприклад, часто стверджують, що надмірна централізація підриває здатність уряду ефективно реагувати на вираження народної волі.) В останні роки в літературі, присвяченій проблемам федерації, з’явилося виразне відторгнення тези, згідно з якою федеративна форма державного устрою емпірично досить чітко співвідноситься майже з усіма іншими критеріями поведінки уряду. С.Р.Дейвіс звертає особливу увагу на те, що в нас немає жодних підстав вважати, ніби федеративні держави (на відміну від нефедеративних) є сильними чи, навпаки, слабкими, добре чи погано пристосованими, гнучкими чи жорсткими, консервативними чи прогресивними, орієнтованими на букву закону чи політичними (при розв’язанні конфлікту), ефективними чи неефективними, такими, що сприяють чи перешкоджають свободі, централістськими чи децентралістськими в плані управління і т.д. [Davis 1978]. Щиро кажучи, такі негативні висновки - максимум, на що ми могли розраховувати, оскільки не можна змістовно дослідити емпіричні кореляти федерації, не досягнувши попередньо логічної послідовної домовлености щодо того, який зміст треба вкладати в саме це поняття. А визначення “федерації”, засноване на “ступені децентралізації”, котре сьогодні приймається найширше, є логічно непослідовним. По-перше, воно не встановлює, який саме ступінь децентралізації здатен слугувати характерною ознакою даного устрою. По-друге, в ньому не оговорено, які релевантні сфери мають бути піддані децентралізації. В результаті виходить, що при використанні даного критерію будь-яка система може виявитися “федеративною”, бо кожній системі притаманна певна частка децентралізації в усіх сферах. Вади у/к/ф-типології сягають корінням у класичну теорію суверенітету. Лише посилання на уявну “унітарну” державу дійсно має на увазі адаптацію до даної теорії. Проте внаслідок такої адаптації вся концепція стає зайвою. Спрощуючи, можна сказати, що спершу були тільки суверенні держави й ліги. Згодом з’явилися федерації. Враховуючи те, що їх було, безумовно, складно підігнати під категорію цілком суверенних держав, такі утворення віднесли до третьої категорії. Недоліки останньої ми вже відзначали - на шляху зведення її до положення “ні…ні”-категорії вона набула невизначеного і, крім того, кількісного характеру. Настільки ж серйозна проблема виникла і стосовно нової (чи перейменованої) “унітарної” категорії. Очевидно, що будь-який уряд, як організаційна одиниця [unity], є “унітарним” [unitary]. Тому названа категорія виявляється по суті справи всеосяжною; будучи менш визначеною, аніж категорія “суверенности”, вона має лише одну перевагу (причому сумнівну) - виключає зі сфери свого охоплення новостворені федерації. Беззмістовність унітарної категорії непокоїть навіть декого з найпалкіших прихильників у/к/ф-типології. Прикладом може бути наступна заувага Віара: “Клас унітарних конституцій є таким широким і різноманітним, ступінь і методи практично здійснюваної в їхніх рамках децентралізації настільки різняться між собою, що нам доведеться дізнатися набагато більше про конституцію, котра описується як “унітарна”, перш ніж ми відчуємо, що досить добре уявляємо собі, як вона виглядає”. Реальність є такою: коли хтось каже, ніби конституція є “унітарною”, він навряд чи має на увазі щось більше, ніж те, що вона не називає себе “федеративною”. В результаті Віар був змушений констатувати, що користь такого розрізнення “обмежена” [Wheaere 1951]. Якщо добре поміркувати, то в ньому взагалі важко знайти будь-що корисне. Зводячи федералізм до кількісного показника, у/к/ф-типологія робить те саме і щодо суверенітету. Згідно з цією типологією, необхідними якісними характеристиками суверенітету вважаються “неподільність” і відповідним чином потрактована “повна” влада. Під державою “унітарною” просто розуміється “суверенна” держава, де влада лишається неподіленою, де досягнуто найвищого ступеня централізації. Але ми не можемо знати, яким саме цей “найвищий ступінь” має бути. Більше того, немає такої суверенної держави, чия влада не була б якимось чином - де-факто чи де-юре - поділеною. Г.Кельзен, як і Віар, приймаючи у/к/ф-типологію, намагався раціоналізувати її за рахунок посилання на ступінь централізації. Він розглядав федерації - всі без винятку - як утворення, кількісно децентралізованіші, ніж “унітарні” держави. Квантитативна різниця, яка начебто й передбачалась, була виражена ним вельми туманно, в тому плані, що територіальні складові федерації мають ширше коло законодавчих ініціатив, ніж провінції імперії. Однак дослідник доходив висновку, що існує величезна подібність “між структурами федеративної держави, з одного боку, й унітарної держави, поділеної на автономні провінції, - з іншого” [Kelsen 1961]. Тут виникає формальна складність, пов’язана з інтерпретацією наявних фактів. Якщо ви збираєтесь продемонструвати, що федерації схожі на імперії, але відрізняються від них ступенем децентралізації, необхідно насамперед зробити окреме застереження, про які типи чи сфери децентралізації йдеться, а також сказати, чи є той тип децентралізації, котрий розглядається, формальним чи реально існуючим. (Так, губернатор якої-небудь колонії, скажімо, губернатор Золотого Берега сер Г.Гаґґісберґ, з точки зору наданого йому контролю над розвитком економіки на підвідомчих землях і формами оподаткування міг на папері бути в набагато більшій залежности від імперського центру, ніж губернатор будь-якого американського штату - від федерального уряду, маючи насправді значно більшу реальну самостійність у цих питаннях, ніж його американський колега.) Але якщо ви не хочете педантично розбирати фактичний стан справ і від фактів іти до ширших узагальнень, мабуть, коректніше буде стверджувати, що федеративні Сполучені Штати, наприклад, у 1970 р. були набагато централізованішими - культурно, політично й економічно, - ніж “унітарна” Британська імперія, зокрема, у 1920 р. Коротше кажучи, система, яку зазвичай називають “унітарною” (на кшталт Британської імперії), може у багатьох відношеннях бути менш централізованою, ніж та, котру традиційно величають федеративною (як США в певні періоди їхньої історії). Релевантний вибір полягає не у відмові від федеративної категорії (на що натякають такі дослідники, як Дейвіс), а в тому, щоб натомість позбутися категорії “унітарний”. Поняття “унітарна держава” є тривіальним - у тому сенсі, що будь-яку державу в якомусь аспекті слід вважати унітарною. Більше того, дане поняття стає абсурдним, позаяк воно гіпотетично виключає федерації. Ми просто не в стані сказати, що ж таке являє собою унітарна держава, не впадаючи при цьому в банальність або непослідовність. Однак, якщо ми забудемо про критерії централізації / децентралізації, то зможемо дати досить зручне й точне визначення держави федеративної. Аби це визначення було змістовним, нам доведеться знову і цього разу ґрунтовніше звернутися до проблеми суверенітету. Та вже зараз важливо зазначити, що типологія “суверенний / несуверенний” є принаймні симетричною. Незважаючи на всі свої претензії, у/к/ф-типологія такою не є. Найпростіше рішення полягає в тому, щоб розглядати федерації як підклас суверенних держав, а не як чітко виражену паралельну категорію. Договірні організації (ліги і т.п.) можуть, навпаки, трактуватися як підклас несуверенних держав. Поняття “унітарної” держави не дає в цьому плані нічого, що б стосувалося справи, нічого корисного чи логічно послідовного. Отже, ми вже намітили, що таке федерація. Тепер іще раз коротко повторимо й конкретизуємо свою позицію. Федерація - це держава, яка конституційно є поділеною на один центральний і два чи більше територіальні (реґіональні) уряди. Сфера відповідальности центру охоплює всю націю в цілому, тоді як повноваження територій (реґіонів) мають переважно місцевий характер. Центральний уряд не є сувереном того зразка, який не припускає залучення [в процес прийняття владних рішень] реґіональних одиниць. Це зумовлено тим, що реґіональні одиниці конституційно інкорпоровані у центр для виконання певних цілей - наприклад, для вирішення питань, пов’язаних із принципами формування федерального законодавчого органу й призначення центральної виконавчої влади або ж із процедурою прийняття поправок до конституції. Відповідно, у федерації суверенний елемент складається, як мінімум, із трьох компонентів: центру і двох чи більше територіальних одиниць (реґіонів, кантонів, провінцій чи штатів). На реґіональному рівні політична участь людей, що мешкають у цих територіальних одиницях, може бути як обмеженою і непоказною, так і репрезентативною і широкою. Хоча цілком імовірно, що якісь реґіональні одиниці або навіть усі вони будуть на місцевому рівні управлятися деспотично, уряд загальнонаціонального рівня, якщо врахувати його щонайменше троїсту структуру, неминуче передбачає консультації - між тими агентами, які утворюють його суверенний елемент. Така заява зовсім не виключає можливости того, що центральний уряд федерації буде авторитарним чином владарювати над її зовнішніми частинами, такими, як, наприклад, колонії, а також здійснювати (або ж дозволяти) таке владарювання над внутрішніми колоніями, як би ми їх не назвали - “меншинами”, “національностями” чи якось іще. Федерація може бути автократією до тієї міри, до якої для неї є характерним контроль над групами, які вона позбавляє права на участь. Але нам слід розглядати її тут як приклад корпоративного самоуправління, інакше кажучи, як певну форму демократичної чи конституційної влади. Коли ми говоримо про демократичне правління, то лише фіксуємо його відмінність від правління автократичного. До того ж існує безліч різновидів демократичного правління. Федерація - не більше, ніж один із них. Федерація передбачає певну частку поділу праці між центром і периферією. Але ж те саме стосується й інших форм державного устрою. Можна було б сказати, що ступінь такого поділу праці у федераціях більший, ніж у деяких демократіях. Та виділення якогось одного ступеня при виключенні решти завжди виявляється необґрунтованим. Тому ми повинні орієнтуватися на пошук відмінностей того ж плану, що й між федераціями та іншими демократіями. Домагаючись остаточности рішень, федерація бере до уваги не лише індивідуальних громадян, але й деякі з територіальних областей, що її утворюють, наділяючи їх особливим представництвом у процедурі прийняття таких рішень. Цього досягають або шляхом заснування окремої реґіональної палати у двопалатному законодавчому органі, або через закріплення за кожним реґіоном однакової кількости додаткових місць в однопалатному законодавчому органі, або встановленням правила, згідно з яким для внесення поправок до конституції вимагається чітко виражена згода всіх або більшости реґіонів; аналогічний результат можна, ймовірно, отримати і за допомогою якихось інших механізмів. Необхідність наділення реґіонів, які утворюють федерацію, спеціальним представництвом для забезпечення остаточности рішення - характерна риса [даного устрою]. Отже, федерацію зручно визначити як конституційну систему, яка є прикладом поділу [повноважень] між центральним і реґіональними урядами і в якій реґіонам дароване особливе, або розширене [entrenched], представництво у процедурах прийняття рішень на центральному рівні. Класична доктрина суверенітету, безумовно, - надто абсолютистська, аби точно пояснювати характер якої б то не було держави, а не лише федерації. Згідно з цією доктриною, у кожній системі є носій верховної влади, причому таким носієм може бути тільки один неподільний агент даної системи, завжди виключаючи інших її агентів. Доктрина постулює неминучість авторитарного правління незалежно від того, чи один володар чи багато. Вона виходить із тези, що остаточність рішення можлива лише там, де певний агент (одиночний чи колективний) наділений владою віддавати накази решті. Вона розглядає порядок як функцію наказу і підкорення. Ми вже показували, що жодний агент ніколи не мав усіх цих можливостей, тобто повної, необмеженої і неподільної влади. Проте важко було очікувати, що за умов, коли майже всезагальним ідеалом була держава, яка визнавалася відповідною до абсолютистських критеріїв, наприклад, у Европі XVI ст., така заувага могла мати хоч якийсь поважний вплив. Неадекватність класичної доктрини почала різко й наочно виявлятися тоді, коли стали враховувати інший ідеал - демократії або республіканства. Якщо суверен повинен, по суті, бути абсолютним, необмеженим, якщо він повинен стояти вище від закону і т.д., демократичній державі, безумовно, буде складно пройти тест на право називатися суверенною. Принаймні це справедливо для тих країн, де вважається, що “демократія” передбачає поділ влади, участь громадян у її виконанні і верховенство закону. Недоліки класичної доктрини відразу ж проявились: вона виключає як неможливе те, що стало для нас цілком реальним, навіть звичним. Коротше кажучи, сьогодні ми маємо право дотримуватися тієї позиції, що суверенна демократична держава - до тієї міри, до якої вона є демократичною, - неодмінно зв’язана певними правилами, над якими вона не може стати і які не в змозі будь-яким чином обійти, і у цьому сенсі вона є неминуче обмеженою. Влада суверенної демократичної держави є не абсолютною, не тотальною і не безмежною. За всіма цими трьома пунктами вона має радше прямо протилежні характеристики. В загальних рисах достатньо сказати лише одне: процедура - а отже, і влада - демократичної держави не суперечить і в цьому сенсі узгоджується з вимогою остаточного рішення. Класична теорія суверенітету є неадекватною з багатьох міркувань. Якщо ми збираємося розглядати федерацію як форму суверенної держави, спершу необхідно показати, який зміст ми вкладаємо в поняття “суверенний”. Суверенну державу можна охарактеризувати як територіально окреслену одиницю, яка має встановлені й послідовні процедури для вирішення конфліктів та прийняття рішень у її межах, яка не підпорядкована за законом чи фактично іншому, зовнішньому щодо неї утворенню і яка має у розпорядженні певних агентів (наприклад, правителів, державних службовців і т.д.), уповноважених діяти від її імені. Таке чи подібне визначення виключає будь-які згадки про абсолютну, повну, необмежену чи неподільну владу як про ознаки суверенітету, проте воно не знімає вказівок на нормативну зв’язаність, остаточність рішення чи політичну ієрархію. За наявности такого визначення зникає потреба у концепції “унітарної” держави. Федерація - це просто один із багатьох, навіть незліченних типів суверенної держави, приклади яких можна навести, - з ряду причин (ми не будемо тут на них зупинятися) було б нереальним перелічувати всі наявні різновиди останньої. Найхарактернішою рисою федерації є зміцнення реґіональних компонентів таким чином, що вони представлені в національному центрі і в цьому сенсі становлять його частину. На нашу думку, таку структуру було б зручно назвати поліархічною. Корпоратистська держава, яка, не будучи федерацією, зміцнює представництво в центрі існуючих у ньому професійних груп, має такі ж підстави іменуватися поліархічною. Це ж стосується і будь-якої ліги або конфедерації. Відмінність між федерацією і конфедерацією - так само як і між федеративною та корпоративною державами - найкраще розглядати не як питання про ступінь децентралізації, а з точки зору несхожости їхніх організаційних, юридичних чи конституційних принципів. У випадку федерації / конфедерації йдеться про розрізнення двох поліархій, у першій з яких у кінцевому підсумку використовується мажоритарна процедура прийняття рішень, тоді як друга діє здебільшого за принципом одностайности. Поліархічні держави можна протиставити державам моноархічним, а й ті, й інші, у свою чергу, - ацефальним системам. Два останні типи ми не зможемо тут розглянути. Проте слід сказати ще кілька слів про такий критерій федерації, як широта повноважень [entrenchment] [реґіональних одиниць]. Зрозуміло, що жодний захід, яким би ефективним він не був стосовно якоїсь конкретної проблеми, не вирішує всіх проблем. Те, що в одному випадку визнається вирішенням, в іншому перетворюється на дилему. Це відбувається не тому, що істина є “відносною”. Причина полягає в тому, що будь-яке рішення ґрунтується на постулатах, які не викликають сумнівів; деякі з них, швидше за все, виявляться неадекватними або помилковими; виявити будь-яку з цих невідповідностей - значить підготувати ґрунт для іншого рішення чи підходу, можливо, вичерпнішого. Врешті-решт можна очікувати, що щось подібне станеться і з висловленими в цій роботі міркуваннями з приводу федерації. Однак сьогодні доцільно дати відсіч необдуманій критиці на адресу поняття “укріпленість”. Приймімо як постулат, що у всіх державах, можливо, за винятком найкрихітніших, до тієї чи іншої міри наявні - де-юре чи де-факто - певного типу розподіл [повноважень] і децентралізація. Далі припустімо, що всі репрезентативні держави характеризуються представництвом окремих елементів у процедурі прийняття рішень у національному центрі. Ми можемо також виходити з того, що “репрезентативні” держави є демократичними настільки, наскільки вони є представницькими. Крім того, ми вправі погодитися з тим, що “окремі елементи” включають у себе територіальні, професійні, релігійні, етнічні й будь-які інші підгрупи. В такому разі при вирішенні питання про те, чи є та або інша держава федеративною, насамперед треба встановити, що (а) вона будується на територіальному представництві; (б) це територіальне представництво має щонайменше два яруси (“місцевий” уряд і “реґіональний” уряд); (в) до процедури прийняття рішень у національному центрі електорально і, можливо, іншим чином включені принаймні реґіональні одиниці і (г) основи такого реґіонального представництва у центрі важко поміняти, зокрема, їх не можна змінити за допомогою процедури простої більшости, яка використовується у звичних ситуаціях, - коротше кажучи, реґіональне, територіальне представництво є “укріпленим”. Прийнявши чотири вказані положення як критерій характерної для федеративного устрою укріплености [територіальних одиниць], ми в принципі зможемо безпомилково визначати, чи належить до числа федерацій будь-який представлений нам для оцінки випадків. Припустімо, що спостерігач, скажімо, І.Д.Духачек, дійшов висновку, начебто “насправді британська система управління є федеративною”, оскільки “в Сполученому Королівстві територіальний розподіл повноважень” між Північною Ірландією, Шотландією, Валлією і Англією “при відсутности писаної конституції твердо гарантувався конституційною згодою і повсюдно втілювався на практиці” [Duchacek 1970]. Якщо ми перевіримо федеративний статус Великобританії на відповідність до наших критеріїв, виявиться, що він відповідає лише першому з них і суперечить усім іншим. Ю.Гікс, наприклад, побічно звертається до критерію (г) як до показника федеративного статусу. По суті, дослідник дотримується тієї думки, що федерації зміцнюють репрезентативну здатність своїх реґіональних складових, або штатів, - на відміну від нефедеративних держав, де “уряди нижчого рівня є лише встановленими законом органами”, які центр у будь-який час здатен знищити і чиє становище - не закріплене в конституції - може зазнати ерозії, як “сталося в Нідерландах і, не виключено, відбувається нині у Великобританії” [Hicks 1978]. У кінцевому підсумку саме така ерозія, безумовно, і сталась у Північній Ірландії після 1972 р. На відміну від федерацій, у Великобританії достатньо простої парламентської більшости, аби переглянути будь-яке встановлене законом положення, що стосується форми та масштабів представництва реґіонів, які входять до її складу. Нам, проте, видається не дуже вдалим формулювати дану тезу - як це робить Гікс, по суті, йдучи за Дайсі, - з точки зору “прав штатів”, які “гарантуються конституцією”. Хоча обране Дайсі формулювання [див. Dicey 1915] навряд чи можна вважати неповним чи абсурдним, воно створює хибне враження, начебто інертний документ - “конституція” - живо й автономно діє як активний агент. Простіше було б сказати, що реґіони (штати, провінції, кантони) конституційно інкорпоровані у центр як обов’язкові чи укріплені сторони в процедурі прийняття ним рішень. Ясна річ, такий порядок може бути змінений. Реґіональні складові федерації не є суверенними. Врешті-решт у федеративній державі як такій завжди існує певна форма узгодженої і комплексної процедури прийняття рішень. У разі особливої необхідности федеральний центр має конституційну можливість поступово підірвати чи навіть знищити реґіональну укріпленість - увесь час вдаючись до надзвичайних конституційних заходів, які зазвичай для цього потрібні. Нас не повинні збивати зі шляху обговорення узгодженої, об’єднаної та органічної федерацій, які фіксують певну зацікавленість до рівнів зростаючої централізації. Головне полягає в тому, що федерація є такою до тієї міри, до якої вона відповідає критеріям, установленим для неї як для федерації. Але немає нічого, що могло б завадити федерації, якщо вважати її суверенною в усіх сутнісних відношеннях, ліквідувати укріпленість реґіональних інтересів, яка відрізняє її від нефедеративних держав. Коротше кажучи, як саме федерація еволюціонує (а вона може еволюціонувати в будь-якому напрямку) - це окреме питання, ніяк не пов’язане з тим, що вона собою являє як федерація. Для того, щоб провести кваліфіковане емпіричне порівняння федерацій, спершу необхідно дуже чітко пояснити, який саме зміст ми вкладаємо в поняття “федерація”. Недостатньо навести приклади такого устрою. Якщо ми не визначимо принцип (принципи), який (які) дані приклади ілюструють, ми просто не зможемо дізнатися, прикладами чого вони є. Федерація, на відміну від м-ра Ніксона, - не людина, про яку можна розводити балачки і не тільки більше, а й взагалі. У цій книзі [King 1982] я постарався дати логічно послідовне обґрунтування основних умов [федеративного ладу]. Лише з цієї вихідної точки можна реально спробувати встановити, які інші кореляції (якщо такі є) існують між усіма системами, що відповідають нашим федеративним критеріям. Звісно, те, що перехід на рівень емпірики буде здійснено лише після серйозного, фундаментального концептуального аналізу ключових компонентів висунутої гіпотези, не гарантує вірогідних результатів. Але нехтування таким фундаментальним аналізом напевно приведе до неправильного розуміння і плутанини. Очевидно, що у “федеративної ідеї” немає “сутнісного значення”. Та не менш очевидно, що вона взагалі буде позбавлена будь-якого логічного сенсу - і не зможе бути об’єктом емпіричного порівняння, - якщо ми (а) не проаналізуємо її різні нормативні напрямки і (б) не встановимо бодай якийсь один чи кілька, сподіваємось, вузьких критеріїв, які стосуються основоположних сторін її фактичної та емпіричної природи. Нам слід затвердити логічно послідовну угоду, яка б відповідала як мінімум більшости фактів, і до тієї міри, до якої те чи інше працююче визначення буде задовольняти цій умові, буде ясно, що воно аж ніяк не “довільне”. В першу чергу слід (і це - ключовий момент) описати природу федерації як логічної, юридичної або конституційної моделі, перш ніж намагатися виміряти її як ступінь децентралізації чи чого б там не було іще (ще хтозна чого?). Саме таку програму ми й спробували реалізувати в даній роботі. Варто лише накреслити модель, і поняття федерації буде включати в себе увесь спектр варіацій, які теж (?) узгоджуються з моделлю [пор. Sidjanski 1965]. Будь-який кваліфікований аналіз федерації повинен починатися з формулювання умов, які її визначають, і ці умови повинні бути конституційного плану. Щодо цього Дайсі й Віар були на правильному шляху. Не можна стрімголов перескочити від процесу концептуальної ідентифікації до широго емпіричного висновку. Якщо увага насамперед сфокусована на тому, якого роду системою є федерація, вона не зможе паралельно концентруватися на одному з чисельних ступенів інтеграції (тим більше, що остання теж має вельми несхожі й часом суперечливі форми), приклади яких могла б навести будь-яка федерація. Щойно ми логічно послідовно й по суті визначимо, якою саме системою ми вважаємо федерацію, ми можемо починати вивчення тих інших кореляцій, які можуть спостерігатися між різними федераціями. Для того, щоб говорити про конституційні умови, достатньо дотримуватися певної ідеї про інституціональні установлення, настільки міцні і стійкі (насправді укріплені), щоби для їх повалення потрібна була якась незвичайна чи виняткова процедура, незалежно від того, чи зафіксовані ці установлення на папері, чи збережені в умах людей. Конституцію можна розглядати як характеристику, притаманну всім без винятку політичним системам, у т.ч. федерації, бо кожна система тією чи іншою мірою передбачає насильницьку зміну чи оновлення керівництва і тим самим - наступність і відповідним чином потрактовану стабільність. Це так само є справедливим і для спадкової монархії, і для федеративної Індії, і для Арабської ліги. Зрозуміло, конституція може бути писаною, як у США, але може бути й неписаною, як у Великобританії. Але в будь-якому випадку її природа є такою, що вона як мінімум накреслює в загальних рисах (або диктує) процедуру, якої, як передбачається, зобов’язаний додержуватися будь-який діючий лідер щодо способу призначення своїх наступників і строку їхніх повноважень (він може бути й пожиттєвим). Крім того, вона може приписувати дуже мало чи, навпаки, дуже багато. Для контекстуального обговорення федерації суттєво важливим є дослідити підвалини політичних типологій. Щоб провести таке дослідження, можливо, потрібна буде певна реанімована концепція конституціоналізму. Переклала Наталя Чорпіта Використана література Davis, S.R. 1978. The Federal Principle:
A Journey Through Time in Quest of a Meaning. Berkeley, p.209-213. |
 ч
|
 |
|