Юрґ Штайнер

Европейська демократія і федералізм

© J.Steiner, 1993

Сполучені Штати мають федеративну систему управління. Латинський етимон foedus означає зв’язок або ж об’єднання. Федеративна система управління охоплює автономні одиниці, об’єднані між собою в рамках однієї країни. У Сполучених Штатах такі одиниці – це, звісно, штати (їх налічується 50), об’єднані в союз під назвою Сполучені Штати Америки. В системі федерального управління окремі штати є не тільки адміністративними органами центрального уряду; навпаки, вони мають свою власну, незалежну владу, яка ґарантується конституцією. Інакше кажучи, у федеративній системі управлінські дії розподілені, а інколи взаємно поділені між одним центральним і багатьма реґіональними урядами. Протилежністю федерального управління є централізоване управління, в якому реґіональні одиниці є лише його бюрократичними філіями. У Сполучених Штатах робляться спроби передати більше повноважень центрального уряду урядам штатів. Більшість европейських демократій теж чинять аналоґічно з метою децентралізації управління.

ФЕДЕРАЛІСТИЧНІ ТЕНДЕНЦІЇ

Найдраматичніший перехід від системи централізованого управління до федеративного мав місце в Німеччині після поразки фашистів. Німеччина часів гітлерівської влади була державою з централізованим управлінням, у якій уся влада концентрувалася в одному осередку. Таку структуру управління визнано головним чинником, який дав можливість Гітлерові перейняти абсолютний контроль над країною. Після його поразки 1945 року окупаційні сили прагнули демонтувати централізовану управлінську машину Німеччини. Французи навіть пропонували поділ Німеччини на декілька незалежних держав, аби таким робом назавжди знищити мілітарну могутність німецької держави. В такому ж дусі мав розглядатися й поділ Німеччини на східну та західну частини. Хоча західні країни звісно ж були не в захопленні від створення Совєцьким Союзом комуністичної держави у Східній Німеччині – Німецької Демократичної Республіки, – водночас вони й не надто сумували з приводу поділу Німеччини на дві держави. Західні союзники у своїй зовнішній політиці роками офіційно домагалися об’єднання Німеччини. Але постійно, зокрема у Франції, оживали побоювання перед потенційною могутністю об’єднаної Німеччини.

Рішуча спроба децентралізації влади в Німеччині відбулася 1949 року, коли було створено демократичне управління у трьох західних окупаційних зонах. Структура такого управління, згідно з бажанням окупаційних держав: Сполучених Штатів, Великобританії та Франції – була, по суті, федеративною, що й відбивала нова назва країни – Федеративна Республіка Німеччина. Федеративна Республіка, як і Сполучені Штати, була поділена на союзні землі (Laender). До її складу ввійшло 10 союзних земель, а також Західний Берлін як одинадцята складова частина зі спеціальним статусом. Деякі землі, приміром, Баварія, мають в історії Німеччини давню традицію автономії, навіть незалежности. Під час об’єднання Німеччини додалося ще п’ять союзних земель.

Німецькі союзні землі, як і штати в США, цілком або значною мірою відповідають за певні галузі громадського життя, наприклад, за шкільництво. Федеральний парламент поряд із Бундестаґом має ще й другу палату – Бундесрат. Уряд кожної німецької союзної країни висилає своїх представників до Бундесрату, де затверджуються всі федеративні ухвали, що стосуються справ окремих земель. У політичному сенсі німецькі союзні землі не такі міцні, як американські штати. І все ж, незважаючи на це, федералізм поміг децентралізувати владу в Західній Німеччині. Істотні рішення приймаються не лише в федеративній столиці Бонні, але й у столицях союзних країн. Завжди є певні Laender [1], у яких владу реалізують інші партії, аніж ті, що правлять на федеральному щаблі. Неґативною рисою цієї системи є стирання управлінської відповідальности. Незважаючи на цю ваду, федералізм міцно вкоренився в політичну культуру Західної Німеччини.

Як Гітлер у Німеччині, так само і Муссоліні в Італії запровадив надзвичайно централізовану структуру управління. Але після війни, коли була повернута демократія, Італія залишилася централізованою державою. Необхідність розподілу влади тут відчували слабше, ніж у Німеччині, позаяк зловживання Муссоліні видавалися менш кричущими, ніж Гітлерові. Тим паче, що в Італії не було жодних окупаційних сил, що впливали б на формування нової конституції, як це сталося в Західній Німеччині. Повоєнна Італія мала централізовану систему управління за винятком п’яти периферійних реґіонів, котрим було надано обмежену автономію (один із них – Сардинія). Арґументом на користь такої автономії були специфічні потреби цих теренів, що їх не завжди могла задовольнити віддалена столиця.

Реґіоналізацію цілої країни було проведено 1970 року; сьогодні Італія поділена на 20 округів, із яких кожен має свій реґіональний парламент і такий самий уряд. Чому в Італії так добре розвинувся федералізм? Цікава річ, що головним приводом до цього був не надлишок влади в центральному уряді в Римі, а власне її недостатність. Країна століттями була об’єднана культурно й географічно, однак ніколи не політично. Лише в другій половині ХIХ століття дійшло до політичного об’єднання, але історично сформована політична різнорідність постійно відчувається до сьогоднішнього дня. Населення Неаполя, приміром, і досі не забуло, що впродовж століть мало власне королівство. При дуже різних історичних традиціях окремих реґіонів Італії центральному урядові нелегко реалізувати владу. А коли до цього додамо ще й бюрократичну безпорадність і корупцію, то легко зрозуміємо, чому дії уряду в Римі часто безуспішні. Справжнім тоталізатором реґіоналізації є надія, що наближення управління до громадян збільшить результативність його починань. Тієї ж арґументації вживають і в Америці, коли йдеться про делегування окремим штатом частини прероґатив федеральної влади.

Ніхто в Італії не може з певністю сказати, наскільки успішною буде реґіоналізація. Початкові дослідження засвідчили, що деякі реґіони, діючи як незалежні адміністративні одиниці, успішно проводять автономну політику. То ж чи можна діючий італійський уряд окреслити як федеральний? Італійські реґіони слабкі порівняно з американськими штатами й німецькими землями. Зокрема, їх автономії дуже шкодить той факт, що майже всі доходи отримуються з податків, котрі збирає центральний уряд, а не самі реґіони. З іншого боку, реґіональні власті обираються місцевими виборцями, а не призначаються центральним урядом. Таким чином, Італію можна окреслити як державу з централізованим федеративним управлінням в залежності від прийнятих критеріїв. Політолог Аренд Лійпгарт, очевидно, має рацію, класифікуючи Італію як державу з централізованою владою, позаяк автономія реґіонів ще не достатньо ґарантується конституцією.

Наступна країна з міцними федеративними тенденціями – Іспанія. Франсіско Франко, як і його фашистські приятелі Гітлер і Муссоліні, створив сильно централізоване управління. Коли після його краху 1975 року вернулася демократія, реґіони негайно почали вимагати від центральних властей автономії. Вимоги, раніше придушувані Франко, можна було поставити на порядок денний після запровадження демократичної форми управління. Домагання більшої автономії, причому іноді дуже різні, мають, зокрема, місце у провінції басків, культурна традиція якої принципово відрізняється від іспанської культури. Баскську проблему ще більше ускладнює факт, що баски населяють французькі прикордонні реґіони. Інші іспанські провінції, скажімо, Каталонія й Андалузія, теж хочуть автономії, хоча справи басків частіше потрапляють на сторінки преси.

У Великобританії централізоване управління теж опинилося перед проблемою енергійних вимог із боку реґіональних рухів. Ці вимоги висувають передовсім шотландці, валлійці й католики з Північної Ірландії. Хоча офіційна назва Великобританії й звучить: Сполучене Королівство Великої Британії та Північної Ірландії, лише час покаже, наскільки ця країна зможе бути об’єднаною. Без сумніву, ірландські католики борються за незалежність від Великобританії й возз’єднання з Республікою Ірландією. У Шотландії та Валлії йдеться передовсім про розширення автономії, але й тут дехто прагне повної незалежности. Приклади Іспанії та Великобританії свідчать: федеративні тенденції можуть так посилитися, що реальним виходом стане відокремлення. Ця проблема була актуальна і в США під час громадянської війни, коли Північ воювала з Півднем за право Конфедерації на вихід із державного Союзу.

Традиційно найцентралізованішою державою у Европі завжди була Франція – “єдиний народ”. Основа під централізовану структуру її влади була закладена ще в часи абсолютизму бурбонських королів, а пізніше зміцнена правлінням Наполеона I та Наполеона III. Внаслідок цих історичних подій Париж так домінує над країною, як жодна із европейських столиць. Він не тільки політичний, але, значною мірою, й культурний, інтелектуальний та економічний центр Франції. Майже кожний четвертий француз живе у столиці країни. Із Парижа на решту Франції часто дивляться зверхньо, як на провінцію.

Департаменти, на які поділена Франція, не являють собою центрів місцевого самоврядування, а є всього лиш бюрократичними округами централізованого управління. У цілій Франції на урядових будинках даремно було б шукати реґіональних прапорів – вивішуються лише синьо-біло-червоні національні стяги. Але навіть у цій країні реґіональні рухи почали домагатися ширшої місцевої автономії, приміром, у Бретані та на Корсиці. Франція й далі залишається країною із дуже високим рівнем централізації.

У п’яти найбільших демократичних країнах Европи з’являються федеративні тенденції, хоча підстави для їх виникнення бувають різними в залежності від специфіки країни. Серед менших демократичних країн федеративні тенденції найпомітніші у Бельґії, яка раніше була дуже централізована. Біля витоків цієї зміни лежить делікатне мовне питання. Бельґія сьогодні поділена на три реґіони: франкомовна Валлонія, фламандськомовна Фландрія та двомовний Брюссель. Окрім цих трьох реґіонів, адміністративна структура виокремлює дві т. зв. культурні спільноти – франкомовну і фламандськомовну [2] Цей подвійний федералізм реґіонів і суспільства призвів до складного поділу відповідальности поміж центральним управлінням, трьома реґіонами та двома культурними спільнотами. Мало того, незначна німецькомовна меншина теж має свої управлінські інституції, які підтримують її власну ідентичність.

ШВАЙЦАРІЯ ЯК ФЕДЕРАТИВНА МОДЕЛЬ

В культурному відношенні Швайцарія надзвичайно різноманітна. У ній 4 офіційні мови: 70% швайцарців говорять німецькою, 20% – французькою, 10% – італійською, а менш 1% користується незалежною швайцарською мовою, т.зв. ретороманською. Близько половини швайцарців становлять протестанти, другу частину – католики. Швайцарія – це надзвичайно диференційована країна: поряд з гірськими долинами у яких проживає місцеве населення, тут знаходяться такі космополітичні міста, як Женева та Цюріх. Ця значна диференціація спостерігається в країні, яка налічує всього шість мільйонів населення, зібраного на відносно невеликій території. І незважаючи на це, Швайцарія вижила як політична одиниця впродовж багатьох століть у добробуті й стабільності.

Головною причиною її успіху є широка федеративна структура. Країна поділена на 26 автономних кантонів, які гордо іменують себе республіками. Наприклад, офіційна назва женевського кантону – Республіка Женеви.

Швайцарський федералізм може бути корисною моделлю для інших европейських країн, які передбачають введення децентралізації. Однак Швайцарія в Европі є винятковою з точки зору розвитку федеративної структури, а це може зашкодити використанню її досвіду. Тутешній федералізм розвивався самостійно в тому сенсі, що кантони існували задовго до швайцарської конфедерації. Кантони утворили foedus, тобто союз, який поєднав їх в одну політичну систему. Тим-то швайцарський федералізм можна прирівняти до федералізму в Сполучених Штатах, де штати також існували до об’єднання.

Щоб зрозуміти швайцарський федералізм, треба підкреслити, що фундаментом його структури є власне кантони, а не мовні спільноти. Усі кантони, за винятком чотирьох, у мовному відношенні однорідні, тобто на своїй території визнають лише одну мову. В женевському кантоні, наприклад, єдиною офіційною мовою є французька, й учні в середніх школах вчаться тільки французькою. Освітні справи у Женеві залежать від франкомовних громадян, які можуть організовувати школи відповідно до власних культурних уподобань. Залишення освітніх і культурних питань на розгляд однорідних у мовному відношенні кантонів згладжує драстичні проблеми багатонаціональної країни; скажімо, швайцарцям на загальнонаціональному рівні не треба боротися за те, які підручники використовуватимуться в школах.

Завжди існує можливість виникнення блоків однорідних за мовною ознакою кантонів, і в такому випадку мовна диференціація могла би відігравати величезну політичну роль.

Так, власне, і сталося нещодавно, коли франкомовні кантони закидали представникам німецькомовних, що при розподілі у федеральному парламенті фінансових дотацій ті віддали перевагу аеропортові в Цюріху, а не женевському летовищу. Явні суперечки між різними кантонами на ґрунті мови зустрічаються відносно рідко. Однією з причин цього є факт, що кордон між франко- та німецькомовною Швайцарією проходить через три двомовні кантони, що стирає різницю між мовними блоками кантонів. Важливо, що ні німецько-, ні франкомовні частини Швайцарії внутрішньо не такі вже й однорідні. Істотні відмінності проникають через мовні бар’єри, і до певної міри “німецькі” терени можуть мати більше спільного з “французькими”, аніж з іншими “німецькими”. Це явище, зокрема, спостерігається в економічному сенсі: туризм розвивається у всіх чотирьох мовних реґіонах, що веде до тісного співробітництва між ними. Було б зовсім інакше, коли б ця галузь концентрувалася, скажімо, лише на франкомовній території. Тоді економічні й мовні інтереси взаємно б зміцнювалися. Багато інших галузей виробництва, хоч би годинників і сиру, теж розташовані у щонайменше двох найбільших мовних територіях. Отож, в кінцевому результаті інтереси основних галузей економіки не монополізуються якоюсь окремою мовною групою.

Для швайцарського мовного федералізму важливе також і те, що й реліґійні переділи (католики – протестанти) теж проходять поза поділом на французькі й німецькі кантони. В одних кантонах з німецькою мовою домінують католики, а в інших – протестанти, і такий же поділ відбувається у франкомовних кантонах. Якби реліґійні й мовні території взаємно перекривалися, ймовірність конфронтації між однорідними блоками кантонів була би набагато більшою. У ситуації складних мовних, економічних, реліґійних зв’язків швайцарську політику характеризує наявність коаліцій, які постійно змінюються. Німецькомовний фермер із гір, католик, може мати спільні інтереси з іншими “німцями” в одній галузі, з іншими католиками – незважаючи на мову – в наступній, а з іншим гірським фермером – незалежно від мови й реліґії – ще в якійсь третій справі. Внаслідок цих динамічних зв’язків жодна окрема група не є довготривалою більшістю: кожна ризикує опинитися в меншості по відношенню щонайменше до кількох справ.

Брак тісних мовних блоків послідовно позбавляє мову її першорядного значення. У певних питаннях швайцарської політики, таких, як вище згадані дотації для аеропортів у Цюріху та Женеві, мовна приналежність набирає вирішального значення. Але при розв’язанні інших проблем важливішими стають інші цінності – кантон, реліґія чи професія. Окрім того, німецькомовні швайцарці використовують багато діалектів, тож самоіндефікація людей з діалектом теж може відігравати істотну роль. При всій демоґрафічній складності “німці”, незважаючи на те, що становлять більшість, рідко виконують функцію монолітного й домінуючого блоку в швайцарській політиці.

У багатьох інших країнах Европи, “початком” федералізму часто стають культурні чи мовні групи. Бельґії постійно загрожує небезпека неприховуваних конфліктів між “французами” (валлонцями) та “голландцями” (фламандцями). Чи Бельґія могла в минулому вибрати швайцарську модель федерації? Мабуть, це було неможливо, позаяк бельґійські провінції не розвинули міцних локальних спільнот, як швайцарські кантони. Бельґійський федералізм, що опирається на провінції, був би штучним і позбавленим автентичних історичних коренів.

У Швайцарії, на відміну від Бельґії, немає столиці-домінанти; це ще один чинник, який полегшує функціонування федералізму. Якщо країна має дуже міцний центр, такий, як Брюссель у Бельґії, Париж у Франції або Лондон у Великобританії, то важко децентралізувати владу не лише формально, але й фактично. Швайцарські федеральні власті містяться в столиці, Берні, але Верховний суд знаходиться у франкомовній Лозанні, а Швайцарський Національний Інститут страхування від нещасних випадків – у Люцерні. Берн – лише четверте за величиною місто Швайцарії; Цюріх, Базель та Женева перевищують його за кількістю населення. Банки, приміром, сконцентровані у великих містах.

В останні роки економічна позиція Цюріха почала викликати певні проблеми у складному й делікатному балансі швайцарського суспільства. Представники інших кантонів нарікають, що все більше великих компаній переносять свої керівні органи до цього міста. Вже майже шоста частина населення країни проживає в кантоні Цюріха.

Для збалансування впливу сильніших кантонів швайцарський федералізм надає специфічної ваги слабшим кантонам. Як і в Сполучених Штатах Америки, парламент у Швайцарії має другу палату, в якій кожний кантон представлений двома місцями, незважаючи на кількість мешканців. Аби пройти на загальному референдумі, поправки до конституції вимагають не лише підтримки більшости виборців, а й більшости кантонів, що дуже зміцнює позиції малих кантонів. Ще одним важливим кроком до розуміння швайцарського федералізму є реґуляторні консультації з малими кантонами на тему проектів федерального законодавства. Це збільшує важливість малих кантонів, але не запобігає певному ослабленню федералізму. Швайцарія, як високо розвинута у промисловому відношенні країна, постає перед дуже складними проблемами, які потребують спеціальних експертиз, скажімо, використання ядерної енерґії. Цілком природно, менші кантони опиняються в невигідній ситуації, оскільки їм часто не вистачає відповідних кадрів для розробок рішень для федеральних властей. Це викликає питання на зразок: до якої межі в нашому складному світі можна проводити децентралізацію, щоб при цьому не зашкодити можливостям різних країн вирішувати свої проблеми? Наприклад, проблеми, пов’язані з явищем т. зв. кислотних дощів, уже переходять межі швайцарського кантону чи німецької союзної землі, а навіть державні кордони. Тож нічого дивного немає в тому, що Европа прямує не лише до федералізму, але й до наднаціональної інтеґрації. Ми переконані, що такий напрям дій зовсім не мусить бути виключеним. Навпаки, вони можуть взаємно доповнюватися, в тому сенсі, що розв’язання певних конкретних завдань вимагає перенесення їх із центрального на місцевий рівень, тоді як успішне розв’язання інших – перенесення у зворотному напрямку, тобто з площини національної на европейську. Варто лише відзначити, що багато людей, котрі пропаґують федералізм, сприяють також інтеґрації Европи.

Переклав Григорій Чопик

---

1. Laender – землі (прим. перекл.).

2. Є також невеличка німецькомовна спільнота. – Ред.