Збіґнєв Ґромадзкі, Ольга Васілевска

Візова політика після входження Польщі до Шенгену

Візова політика є одним із найбільш важливих інструментів, що визначають стосунки між Европейським Союзом і країнами-сусідами. Хоча візовий режим приймається як елемент політики щодо конкретної держави, варто пам'ятати, що насправді він стосується громадян певної країни. Отож, візова політика повинна формуватися з думкою про суспільство, а не про державу. Варто також пам'ятати, що контакти з ЕС є для громадян сусідніх країн найліпшим способом пізнання правил демократії і ринкової економіки. Позитивним прикладом з минулого може служити ситуація Польщі і инших посткомуністичних країн Центральної Европи: Чехії, Угорщини чи Словаччини, громадяни яких швидко отримали можливість безвізового в'їзду до країн европейської спільноти. Не буде перебільшенням сказати, що така можливість мала величезний вплив на проевропейську поставу і допомогла провести необхідні реформи у тих країнах.

Можливість побувати у країнах Европейського Союзу може бути одним із найліпших способів формування прореформаторських і проевропейських настроїв у країнах-теперішніх сусідах ЕС. У корисності інтеграції з ЕС треба переконувати не тільки еліти, але, передусім, так званих звичайних людей. Можна навіть сказати, що добрі стосунки ЕС із безпосередніми сусідами неможливі при існуванні віз. Тому то однією із базових засад у стосунках із сусідами повинно бути скасування віз для громадян тих країн. Це стосується як країн Західних Балкан, країн Східної Европи, включених до програми Европейської політики сусідства, так і Росії. Слід зазначити, що таке рішення як довготермінова мета записане в угоді про спрощений візовий режим, підписаної із Росією, Україною, Молдовою і країнами Західних Балкан. У випадку балканських країн - Албанії, Боснії і Герцеговини, Чорногорії, Македонії і Сербії ця перспектива виглядає ближчою після нещодавно прийнятих «дорожніх мап», що приведуть до безвізового режиму.

Процес прийняття безвізового режиму очевидно буде тривати якийсь час, який буде коротшим у випадку балканських країн і довшим для країн Східної Европи. З огляду на це уже зараз Польща повинна діяти для якнайшвидшої лібералізації візової політики щодо усіх сусідів ЕС. Добрим кроком, що продемонстрував важливість проблеми, є першочерговість дій щодо лібералізації візового режиму у польсько-шведській ініціативі Східного Партнерства.

 

Парадокс - труднощі замість спрощення

Аналізуючи сучасну візову політику Польщі слід пам'ятати про небезпечний парадокс. Незважаючи на запевнення з боку Польщі і ЕС загалом, що міжлюдські контакти є пріоритетом у стосунках із сусідніми країнами, ситуація мешканців Східної Европи, які хочуть приїхати до Польщі, постійно погіршується. У 90-х роках наші східні сусіди мали безвізовий режим (українці - de jure, білоруси і росіяни - de facto), який повинен був бути скасованим разом із входженням Польщі до ЕС. Однак Польща намагалася проводити лібералізовану візову політику. У польських консульствах діяли спрощені процедури, громадяни України, Молдови і мешканці Калінінградської области отримували безкоштовні візи. Ціна віз для мешканців инших регіонів Росії і для Білорусії була низькою. Видавалася велика кількість віз при відносно невеликій кількості відмов. Однак, попри таку ліберальну візову політику перед польськими консульствами стояли черги, а мешканці країн Східної Европи негативно оцінювали роботу дипломатичних установ. Чергові труднощі для мешканців Східної Европи викликало підписання угоди між ЕС і Росією, Україною і Молдавією про спрощення візового режиму. У випадку нових членів ЕС угоди стали фактично угодами про ускладнення візового режиму. Адже Польща змушена була істотно збільшити ціну візи для громадян Росії - не мешканців Калінінградської области (з 12 доларів до 35 евро) і запровадити платні візи (35 евро) для українців, молдаван і мешканців Калінінградської области, які раніше отримували польські візи безкоштовно. Абсурдність такої ситуації ілюструє інформація, розміщена на інтернет-сторінці польського консульства у Кишиневі: «Консульство РП інформує, що у зв'язку з угодою, укладеною між Европейським Союзом і Республікою Молдова про спрощення візового режиму скасовані безкоштовні візи для громадян Республіки Молдова».

Входження Польщі до зони Шенгену спричинилося до подальших обмежень. Відкриття кордонів для одних означає одночасне збільшення обмежень для инших, у цьому випадку - для наших східних сусідів. Для багатьох мешканців країн Східної Европи значно важливішим є не збільшення візової оплати, а ускладнення процедур видачі віз. Від них вимагають більшу кількість документів, ціла процедура є дуже складною - дані кожної особи перевіряють у Інформаційній системі Шенген, набагато частіше проводяться співбесіди з аплікантами. Процедура видачі візи повинна, передусім, визначати, чи аплікант становить безпосередню загрозу для безпеки країн Шенгену, а також повинна протидіяти міграційним загрозам. Усе це спричинює значно більшість кількість відмов і збільшенням часу видачі віз.

Результатом цих змін є істотне зменшення кількості виданих віз і перетинів кордону. Рух на східних кордонах Польщі у першому кварталі 2008 року у порівнянні із першим кварталом 2007 року істотно зменшився. На кордоні із Росією і Білорусією на 40 %, на кордоні із Україно - на понад 25%. Кількість виданих віз у перші 4 місяці 2008 року у порівнянні із тим самим періодом 2007 року є драматично меншою. У консульських відділах Білорусії видано 26 589 віз, що є на 70% менше у порівнянні до 92 865 віз, виданих у 2007 році. В Україні за той же період видано у половину менше віз, ніж у 2007 р. (92 131 проти 209 335), а у Росії на 46% менше (32 252 проти 60 369).

 

Чотири виклики

Перед Польщею постало щонайменше чотири виклики, пов'язаних із візовою політикою:

1. По-перше, Білорусія. У найгіршій ситуації опинилися білоруси після того, як до Шенгену увійшли їхні найближчі сусіди - Польща, Литва і Латвія. З огляду на відсутність угоди про спрощення візового режиму за одноразову шенгенську візу вони повинні платити 60 евро. Тому першим кроком повинно стати зниження ціни з боку ЕС з 60 до 35 евро, тобто до квоти, яка діє у инших державах, які підписали угоду про візові спрощення. Варто пам'ятати, що до цього часу саме країни-нові члени ЕС, на чолі із Польщею, видавали найбільшу кількість віз у Білорусії. У 2007 році Польща видала понад 280 тисяч віз у консульських установах Білорусії, що становить близько 2/3 усіх віз, виданих у країнах ЕС. Існуюча візова політика ЕС фактично підтримує режим Лукашенка, пропаганда якого може стверджувати, що ЕС не хоче контактів із білорусами і обертається до них спиною.

Проблема закриття кордону ЕС із Білорусією зауважили у кількох країнах ЕС. На початку 2008 року звернення щодо одностороннього зниження ціни на візи для громадян Білорусії спільно підготували Чеське об'єднання щодо міжнародних справ і Фонд Баторія, яке підписали також президенти Чехії і Польщі - Вацлав Гавел, Алєксандр Квасьнєвскі і Лєх Валєнса. Певну позицію у цій справі зайняли також міністри закордонних справ Вишеградської групи, які переконували, що ЕС повинен підтримати демократичні процесу у Білорусії через спрощення поїздок, зокрема через зниження ціни на візи і скасування платної візи для молодих громадян Білорусії. У Европарламенті триває кампанія збору підписів за зменшення ціни за візу для білорусів, яку підтримало багато европарламентарів. Можна, отже, сказати, що існує велика підтримка скасування візової оплати.

Зараз необхідними стають конкретні кроки, як дадуть змогу перетворити політичні декларації у реальність. Польща повинна активно переконувати у цьому бодай частину країн-членів ЕС у необхідності зменшення плати за візи для білорусів аж до скасування плати для широких груп громадян.

Випадок Сербії показує, що такі дії можуть бути успішними. Перед парламентськими виборами у Сербії 16 країн ЕС і Норвегія вирішили скасувати візові оплати для усіх громадян Сербії, щодо яких таке рішення може діяти. За обрахунками Европейської Комісії це понад 80% сербів, що подорожують до країн ЕС.

2. Підтримка лібералізації візової політики для Сербії. Незрозумілою, однак, залишається відсутність рішення Польщі щодо долучення до тих країн-членів ЕС, які скасували візові оплати для громадян Сербії. Адже Польща повинна підтримувати дії, що спрямовані на лібералізацію візової політики для Західних Балкан. Така політика була б важливою як для стосунків Польщі із країнами того регіону, так і для намагання Польщі спростити візовий режим для країн Східної Европи. Тому Польща повинна якнайшвидше скасувати для сербів платні візи.

3. Застосування усіх можливих у рамках Шенгенської угоди рішень щодо східних сусідів - видача довготривалих віз, віз для тривалого перебування, звільнення від оплат.

Польща повинна подбати про використання механізмів, які дає нам Шенген. Йдеться передусім про можливість видачі багаторазових чи довготермінових віз. Як свідчать дані опитування, такі візи тепер видають дуже рідко.

До використання тих механізмів заохочує навіть европейська Комісія, яка у грудні 2007 року стверджувала, що для спрощення процедури видачі віз країни-члени ЕС використовують не всі можливості, що існують у рамках юридичної системи. Комісія закликає до більш ефективної організації праці консульських установ і стверджує, що ліпше використання країна-членами Шенгенської угоди усіх можливостей (наприклад видача багаторазових віз чи менша кількість необхідних документів від осіб, які заслуговують довіри) призвело б до усунення багатьох із існуючих тепер проблем.

Комісія заохочує також до видачі більшої кількості віз, дійсних до 5 років, для осіб, які мають так звану позитивну візову історію.

Багаторазові і довготермінові візи бодай якоюсь мірою спричинилися б до зменшення кількості бажаючих отримати візи у консульських установах Польщі. Існуючі правила дозволяють звільняти від оплати за візу певні, доволі численні групи осіб, однак, як і у випадку довготермінових чи довготривалих віз цю можливість не використовують належним чином.

У цьому контексті необхідно також збільшити прозорість процедури видачі віз. Це дуже важливо, оскільки власне відсутність чітких правил значною мірою спричиняється до негативної оцінки візової системи - навіть більше, ніж система обмежень. У цьому сенсі польські консульства після розширення зони Шенгену виглядають не надто добре. Апліканти скаржаться на відсутність необхідної інформації, відсутність чітких критерії надання віз певного типу чи звільнення від оплати.

Проблемою є також змінні вимоги щодо необхідних документів. Створення прозорої, ефективної і відповідної до потреб аплікантів інформаційної системи необхідне уже зараз. При цьому слід пам'ятати, що недостатню прозорість і відсутність необхідної інформації використовують посередники, які часто за допомогу в отриманні візи вимагають від аплікантів суми, значно більші, ніж ціна достатньо недешевої візи.

Угоди про малий прикордонний рух:

Европейська Комісія у згадуваному уже документі закликає до укладення угод, пов'язаних із так званим малим прикордонним рухом. Ці угоди не повинні сприйматися як панацея проти усіх проблем, пов'язаних із прикордонним рухом, однак без сумніву вони є добрим розв'язком для мешканців прикордонних територій.

З огляду на це важливим є якнайшвидше укладання такої угоди з Україною і підписання відповідних документів із Білорусією і Росією. Передусім слід розв'язати проблеми, що стосуються угоди з Україною, до якої має застереження Европейська Комісія, і пришвидшити перемовини із Білорусією і Росією. Варто скористатися також досвідом инших країн ЕС, які або підписали угоди про малий прикордонний рух, або близькі до такого підписання. Треба також пам'ятати, що важливе не саме підписання, а успішна імплементація тих угод. Треба забезпечити ефективну видачу документів, що уможливлюють малий прикордонний рух, і цей механізм не повинен зменшити водночас ефективність роботи самих консульств, які і без того перевантажені.

Національні візи:

Відносно великі можливості для дій даю країнам-членам ЕС національні візи, які дають дозвіл перебування тільки на території держави, що видає такі візи. Зараз польська національна віза коштує 60 евро, за винятком віз для українців і білорусів, ціна яких знижено до 35 евро. Варто замислитись, чому така ціна не застосовується для мешканців Росії, Молдови чи хоча б Грузії, щодо якою декларується велика підтримка у инших сферах.

Часто з'являється аргумент, що у рамках Шенгенської зони існують вимоги щодо обмежень видачі національних віз. Однак статистика виданих національних віз країнами Шенгену виразно свідчить, що є країни, які видають чималу кількість таких віз. Скажімо в Еспанії національні візи становлять понад 25% від усіх, виданих у 2007 році, в Італії і Португалії - це 16-17%, у Бельгії близько 11 %. Саме тому Польща могла б переступати поріг у 3-5%, які часто називає европейською нормою.

4. «Дорожні мапи» для країн Східної Европи до безвізового режиму
Польща врешті повинна прагнути до вироблення «дорожніх мап» для країн Східної Европи, що привели б до безвізового режиму, подібних до тих, які уже отримали балканські країни. Карти для тих країн містять вимоги до цієї країн, що поділені на чотири групи - охорона документів, нелегальна міграція, громадський порядок і безпека, а також зовнішні відносини і базова юрисдикція. Умовою є дія угод про реадмісію і про спрощений візовий режим. В залежності від того, як рухатиметься справа, Европейська Комісія повинна запропонувати термін скасування віз.

Зараз пріоритетом повинна бути робота над такими мапами для Молдови, Росії і України. Такі мапи повинні дати ясні і конкретні критерії, які повинна виконати країна, щоб отримати безвізовий режим.

 

Підсумок

Запровадження вище названих постулатів може зупинити помітну останніми роками тенденцію до поступового погіршення умов прибуття мешканців Східної Европи до Польщі. Візова політика Польщі повинна підтримувати наших сусідів. Три перших справи - зменшення ціни за візу для громадян Білорусії, підтримка лібералізації візової політики щодо Сербії і застосування усіх можливих рішень у рамках Шенгенської угоди - повинні бути короткотерміновими завданнями. Четверта справа - підготовка дорожніх мап, що мають привести до безвізового режиму, також не повинна бути довготерміновою, і певні дії у цьому напрямку повинні розпочатися уже зараз, щоби «дорожня мапа» з'явилася якнайшвидше.

Варшава, 2008
Переклала Ірина Магдиш