Сергій Максименко

Перспективи реґіональної політики України в контексті европейського досвіду

© С.Максименко, 2001

На етапі переходу України до соціально орієнтованої ринкової економіки та демократичних засад управління державою особливого значення набуває реґіональна проблематика: вдосконалення системи місцевого самоврядування як інституту публічної влади, та імплементація сучасних підходів до місцевого та реґіонального розвитку в ширшому контексті. Слід відзначити, що у цьому відношенні Україна не є, і не може бути, винятком, якщо порівнювати нас з нашими центрально-східно-европейськими сусідами. Інше питання, що як і на переважній більшости інших ділянок державного будівництва, тут ми досить впевнено продовжуємо пасти задніх.

Реформаторські спроби протягом останніх десяти років незалежности не призвели до суттєвих змін на краще. До основних проблем на сьогоднішній день можна віднести наступне:

1. Незважаючи на конституційні гарантії місцевого самоврядування і прийняття Закону “Про місцеве самоврядування” (1997 р.), на сьогоднішній день ще не сформовані дієві механізми, які б забезпечили реальну самодостатність територіальної громади, і, перш за все, її бюджетно-фінансову самостійність. Розподіл коштів для місцевих бюджетів, як правило, залежить від суб’єктивних факторів та особистих відносин між керівниками різних рівнів.
2. В Україні відсутнє реальне реґіональне самоврядування. Роль обласних і районних рад, які, по суті, не мають організаційно-фінансової самостійности, як правило, зводяться до формалізації рішень, що приймаються реґіональними органами державної виконавчої влади. Найнегативніше така практика впливає на бюджетно-фінансові відносини, а також на можливість чіткого розподілу повноважень між рівнями управління щодо надання послуг населенню.
3. Становлення і повноцінний розвиток самодостатньої територіальної громади неможливі без всебічного перегляду архаїчного адміністративно-територіального устрою, які дісталися у спадок від партійно-комуністичної системи. Розпочата в Україні адміністративна реформа на даний момент обмежується частковою реструктуризацією центральних органів виконавчої влади і не торкається життєво важливих для української державності проблем муніципальних та реґіональних перетворень. Зволікання в цьому може призвести через кілька років до такої ситуації, коли навіть значно вдосконаленій державній машині вже ніким і нічим буде керувати – від існуючих сьогодні у злиднях тисяч територіальних громад залишаться тільки назви, а їх громадяни остаточно втратять віру у центральні органи влади і повністю будуть змушені перейти на натуральне господарство.
4. В Україні відсутня система фінансового вирівнювання, яка в багатьох країнах світу є ефективним інструментом позбавлення суттєвих відмінностей в рівнях соціально-економічного розвитку окремих реґіонів і територіальних громад, забезпечує конституційне право кожного громадянина незалежно від місця проживання на певний обсяг і якість послуг, які гарантує держава. Відсутність такої системи і її ефективних механізмів значно ускладнюється також відсутністю державної програми мінімальних соціальних стандартів: Конституція України щедро зафіксувала численні права громадян у соціальній сфері (ст.. 43, 46, 47, 48, 49, 53), проте дані положення не конкретизуються за рівнем і обсягом гарантованих послуг, що може розглядатися як чисто декларативні тези, які не забезпечені (і ще довго не зможуть бути забезпечені) економічним потенціалом держави з перехідною економікою. Політична воля визнати даний факт відсутня не лише у центральних органах виконавчої і законодавчої влад, але й у реґіонах, територіальних громадах.
5. Однією з найактуальніших проблем державного будівництва в Україні є відсутність сучасної державної реґіональної політики, яку слід розуміти як необхідність перенесення пріоритетів розвитку з відомчо-галузевих підходів на цілісно-територіальні, оптимізацію відносин між центром і територіями, врахування евро реґіональних тенденцій розвитку держави, яка знаходиться в самому центрі Европи.

Рік тому автор отримав поштою примірник книжки за редакцією відомого в Европі дослідника з питань реґіональної політики, професора із Шотландії Джона Бахтлера. Книжка називається “Перехідний період, консолідація суспільства та реґіональна політика в країнах Центральної і Східної Европи” (Transition, Cohesion and Regional Policy in Central and Eastern Europe). Пан Бахтлер запропонував мені висловити оцінку цього видання, на що я відписав йому, що книжка дуже гарна, можливо найкращий на сьогоднішній день аналіз особливостей реґіональної політики в країнах Східної Европи. При цьому я зауважив, що книжка має все ж таки один суттєвий недолік – в ній навіть не згадується про одну із країн Центрально-Східної Европи – Україну. Жодного разу. Як це не прикро, але мушу констатувати, що автори мали рацію. Важко аналізувати те, чого не існує. Мається на увазі не Україна, а відсутність реґіональної політики в нашій країні, якщо політику розуміти як формалізовану стратегію держави, існування якої чітко і зрозуміло задекларовано, а виконання забезпечується через дієві інституційні, фінансові, адміністративні та інші інструменти та механізми. Заради об’єктивности слід відзначити, що за рік, який минув, відбулися деякі позитивні зрушення: перш за все слід згадати, що в травні 2001 року Президент України підписав Указ, яким ухвалив Концепцію державної реґіональної політики України. На наш погляд, цей документ є набагато кращим, ніж можна було очікувати, спостерігаючи за надмірно заполітизованим процесом його розробки. Поява Концепції, однак, не означає миттєвого народження політичної стратегії. Це процес, який забере досить багато часу.

Реалізовувати Концепцію буде складною справою з багатьох причин.

Одна з основних причин, як би це банально не звучало, – в менталітеті значної частини адміністративно-управлінської еліти. Хотів би навести приклад із власного досвіду спілкування з головою обласної ради одного із реґіонів України. Йдеться навіть не про розмову, а про один із елементів антуражу його кабінету. Саме про портрет Президента, що в принципі є абсолютно природним явищем. Інша річ, що в лівому нижньому куточку нормальних розмірів портрета голови держави, примостилась напів-любительська фотографія розміром приблизно 9 на 15 см. голови відповідної обласної державної адміністрації. Коментарі зайві. Чи, якщо подивитися з іншого боку, коментарів вистачило б не на одну політологічну дисертацію.

Отже 2001 рік започаткував в Україні процес народження реґіональної політики незалежної держави. Концепція є тільки першим кроком, але вся основна робота попереду. Якщо відсутня реґіональна політика, то що ж ми маємо?

Ми маємо практику управління реґіонами, яка характеризується фрагментарністю управлінських рішень у сфері управління місцевим та реґіональним розвитком, незбалансованістю використання деяких інструментів реґіонального розвитку (наприклад, було створено значну кількість вільних економічних зон, але відсутнє підтвердження їх економічної ефективности), недостатнім розумінням необхідности перенесення пріоритетів розвитку з галузевого підходу на цілісно-територіальний.

Упередженість та інертність характерні багатьом керівникам реґіонів, які знають лише один шлях розв’язання проблем розвитку: ми розробили програму соціально-економічного розвитку своєї території, а Кабінет Міністрів має забезпечити фінансування. Відсутнє розуміння того, що питання реґіонального розвитку можуть бути вирішені успішно лише за умови спільної узгодженої роботи центрального уряду, органів державного управління реґіонального рівня (область) і органів місцевого самоврядування. До цього мають також бути причетними і органи реґіонального самоврядування, які на сьогодні не є дієздатними, щоб ефективно вирішувати питання соціально-економічного розвитку своїх територій. Це, безумовно, є одна з найсерйозніших проблем, позитивне розв’язання якої сприятиме, зокрема, і зміцненню майбутньої інституційної інфраструктури впровадження реґіональної політики в Україні.

Що ж таке реґіональна політика?

Не претендуючи на вичерпне формулювання (що зробити дуже важко, а часом й недоцільно), можна виходити з того, що це діяльність держави (стратегія держави), спрямована на адміністративно-економічну оптимізацію реґіональної структури країни і відносин між центром і територіями з метою забезпечення збалансованого розвитку за рахунок максимально ефективного використання існуючих внутрішніх ресурсів і заохочення зовнішніх в умовах ґлобалізації міжнародної економіки.

На нашу думку, дуже важливим є останнє, тобто жодна країна у світі не може сьогодні серйозно розглядати свою реґіональну політику, не враховуючи потужного фактору ґлобалізації світової економіки, оскільки її суб’єктами і об’єктами все більшою мірою стають окремі частини держав, тобто реґіони.

У державно-правовому розумінні реґіональна політика – це, перш за все, інструмент забезпечення конституційних прав громадян незалежно від того, в якій частині країни вони проживають, чи це жителі села, чи міста: реґіональні диспропорції (а їх не може уникнути жодна держава у світі), незалежно від рівня економічного розвитку і політичного устрою, не повинні приводити до суттєвої різниці рівня і якости, як мінімум, основних послуг, які надає громадянину центральний уряд і органи місцевого та реґіонального самоврядування. Дане твердження має особливе значення для країн з перехідною економікою, в яких імпульсивні процеси лібералізації практично всюди привели до суттєвого сповільнення темпів економічного розвитку і рівня життя населення, що підірвало віру в ринкову економіку і демократичні інститути в значної частини громадян.

Виходячи з наведеного формулювання державної реґіональної політики, варто підкреслити, що це є досить комплексне явище, яке тісно пов’язане з іншими важливими складовими державного будівництва: децентралізацією публічного управління, реформою місцевого самоврядування, адміністративною, адміністративно-територіальною реформою тощо. Однак, не зважаючи на тісний зв’язок, питання розробки та впровадження сучасної реґіональної політики для України слід відокремлювати від інших вищенаведених складових. Чому? Перш за все, це пояснюється різною природою цих інститутів. Щодо реґіональної політики, то вона народилася, перш за все, як інструмент коригування державних реґіональних диспропорцій в рівнях розвитку, які виникли внаслідок дії двох основних факторів.

По-перше, реґіональна політика – це засіб розв’язання державою проблем розвитку, які не можуть бути розв’язані за рахунок дії ринкової економіки. З метою консолідації суспільства (в тому числі політичної), забезпечення гідних умов для громадян різних територій, держава втручається в економічний розвиток та “штучно” створює привабливі умови для підприємців на територіях, які потребують підвищеного рівня економічної активности.

По друге. Можна стверджувати, що однією з основних причин виникнення і становлення реґіональної політики, як окремої галузі управління розвитком держави, було усвідомлення наступного факту: ґеографічний або просторовий фактор має суттєвий вплив на ефективність економічного розвитку. Хоча макроекономічна наука й аналізує господарську діяльність в цілому в країні, оперує середніми показниками, скажімо, інфляції чи зайнятости населення, однак ці показники часом аж ніяк не відображають реальний стан справ в окремих реґіонах країни. Виникає необхідність вирішення так званих структурних проблем, включаючи ті, які мають просторовий характер.

На сьогодні реґіональна політика існує в усіх країнах Европи і, по суті, до неї можна віднести будь-які свідомі й сплановані дії з боку уряду, спрямовані на просторовий розподіл економічних і соціальних складових, включаючи доходи населення та державні доходи, виробництво товарів і послуг, транспортну інфраструктуру і навіть політичну владу. За такого визначення реґіональної політики до неї можна віднести й політику в інших сферах, включаючи транспорт, енергетику, торгівлю, монетарну політику, державну політику в галузі засобів комунікацій і науки.

Коротко про цілі та завдання реґіональної політики, а також її інституційну інфраструктуру на прикладі країн Европи.

Що стосується цілей і завдань реґіональної політики західноевропейських країн, то в економічному розумінні – це, перш за все, вибір між загальнонаціональною ефективністю і міжреґіональною справедливістю. Вибір першого передбачає більш ефективне використання реґіональних ресурсів з метою максимізації загальнонаціональної користи. В той час, як вибір другого передбачає справедливіший розподіл доходів, робочих місць чи об’єктів у просторовому розумінні. Незважаючи на те, що таке визначення цілей реґіональної політики в країнах Европи можливе в практичному відношенні, насправді ж усе значно складніше, і часто цілі являють собою достатньо гучний набір завдань. Приклад Голландії і Великобританії є доброю ілюстрацією. Довготривалі цілі реґіональної політики в Голландії полягають у скороченні розбіжностей в рівнях розвитку різних реґіонів, у збільшенні внеску кожного реґіону в благополуччя всієї нації. У 80-ті роки реґіональна політика у Великобританії переслідувала кілька цілей: реґіон має забезпечити ріст за рахунок власних ресурсів; рівень доходів і рівень зайнятости повинні бути прийнятними; міґраційні втрати не повинні бути суттєвими; різниця в рівнях безробіття у реґіонах не повинна бути такою високою. Така неточність і розпливчастість формулювання пояснюється, перш за все, імперативом пошуку компромісу між загальнонаціональною ефективністю і міжреґіональною справедливістю, складним набором економічних і соціальних складових феномену реґіональної політики і реґіонального розвитку. Слід додати, що часом доводиться враховувати і політичні складові.

З ходом часу цілі реґіональної політики змінювалися, багато в чому відображаючи фундаментальні зміни в підходах до стратегічного планування взагалі. Для багатьох країн була характерною тенденція віддавати пріоритет міжреґіональній справедливости в період економічного росту і загальнонаціональної ефективности – в період застою і економічного спаду. У більшості країн Европи реґіональна політика зародилась в 50-ті – 60-ті роки ХХ століття, була спрямована на підтягування до середнього рівня промислових, сільських, периферійних або гірських реґіонів. Цілі реґіональної політики зводились до скорочення просторових диспропорцій в економічній, інфраструктурній і соціальній площинах. За останні 20 років багато европейських країн модифікували цілі реґіональної політики, ставлять перед собою завдання оптимізації внеску реґіональних ресурсів у загальнонаціональне економічне зростання шляхом підвищення конкурентноздатності реґіонів, у тому числі в рамках міжнародного розподілу праці. На сьогодні стає зрозумілим усім, що реґіональна політика повинна мати чітко окреслену динаміку, яка сприяла б підвищенню реструктуризації на місцевому і реґіональному рівні, посиленню конкурентноздатности і підвищенню продуктивности праці, впровадженню інновацій і інтернаціоналізації співпраці між реґіонами різних країн. Однак цілі, в тому числі спрямовані на пріоритет міжреґіональної справедливости, лишаються актуальними. Найбільша увага їм приділяється в скандинавських країнах. Наприклад, у Норвегії основною метою реґіональної політики є підтримка існуючої структури населених пунктів і забезпечення рівности умов життя у всіх частинах країни. Однією з трьох основних цілей реґіональної політики в Фінляндії вважається збалансований реґіональний розвиток. Дві інші – незалежний розвиток на рівні кожного конкретного реґіону і створення робочих місць. Цілі реґіональної політики Швеції – створити реґіони рівні в економічному, екологічному, промисловому і соціальному відношеннях. Французький рамковий закон щодо реґіонального розвитку від 1995 року визначив, що в рамках загальної мети сприяти національній єдности і солідарности завдання реґіональної політики полягають у забезпеченні рівних можливостей в усій країні, у створенні умов для рівного доступу до знань і в досягненні збалансованого національного розвитку.

Аналізуючи зміни в акцентах, що стосується цілей і пріоритетів реґіональної політики, можна зробити висновок, що в останні роки простежується зародження нового типу реґіональної політики. Такої, яка має працювати на розв’язання одночасно двох типів проблем – структурних і реґіональних, такої політики, яка б зв’язувала посилення національної і реґіональної конкурентноздатности зі зменшенням просторових диспропорцій потенціалу розвитку. Конкурентноздатність країни, а також її окремих реґіонів досягається в цьому випадку, головним чином, за рахунок впровадження нових технологій, інноваційних управлінських методик, підвищення освітнього і професійного рівня трудових ресурсів, адаптації малого бізнесу, створення комунікаційних мереж та ін. Тобто, певно, в найближчому майбутньому можна буде говорити про виникнення “стратегічно орієнтованої реґіональної політики”, роль якої полягатиме в тому, щоб диференційовано регулювати розвиток в багатьох (або навіть усіх) реґіонах країни.

Еволюція реґіональної політики в останні декілька десятиліть знайшла своє відображення і в такій важливій сфері її реалізації, як інституційна. На початку 70-их років основну (якщо не домінуючу) роль у розробці й реалізації реґіональної політики відігравали центральні органи виконавчої влади. В останній час все активнішу участь у процесах реґіонального розвитку беруть органи місцевого і реґіонального самоврядування, а також наднаціональні органи управління, які представляють Структурні фонди Европейського Союзу. У більшості реґіонів у реалізації різноманітних програм і проектів безпосередню участь беруть державні, приватні, квазі-державні, квазі-приватні й інші посередники. Спостерігається значна активізація місцевих ініціатив, тобто ініціатив знизу, у тому числі громадських неприбуткових організацій і місцевих об’єднань громадян, які представляють інтереси конкретних територіальних громад і реґіонів. Роль центрального уряду все більше зводиться до розробки і координації реґіональної політики, але не її реалізації на місцях. Протягом останніх 15 років багато европейських країн зробили рішучі кроки у плані децентралізації повноважень, пов’язаних з реґіональним і промисловим розвитком на реґіональному рівні. У Франції в середині 80-их років було створено 22 реґіональних уряди. В Голландії провінції отримують все більше повноважень щодо питань реґіонального розвитку. В скандинавських країнах експеримент “вільна комуна” сприяв ослабленню контролю з боку центрального уряду за діяльністю місцевих органів влади. В Іспанії існує 17 автономій, які отримують все більше і більше повноважень.

В інших західноевропейських країнах актуальні питання децентралізації також є предметом широких політичних дискусій. Тенденція до децентралізації заохочується і в рамках ЕС під гаслом принципу субсидіарности. В контексті реформ Структурних фондів ЕС у 1988 році були чітко визначені вимоги і умови “реального партнерства” на місцевому і реґіональному рівні для децентралізації управління фінансовими ресурсами, які надаються реципієнту. Дані процеси сприяли появі різноманітних “реґіоналізованих і локалізованих” проектів і програм розвитку, в успішній реалізації яких участь брали представники всіх основних секторів суспільства і груп інтересів.

Тим не менше, головна роль залишається за центральними органами виконавчої влади. І тут, очевидно, можна говорити про існування двох основних підходів або схем, характерних для різних країн. В одних управління реґіональною політикою (як розробка, так і реалізація) практично повністю монополізоване відповідними міністерствами. Прикладом можуть бути Великобританія і деякі країни півдня Европи, а також Фінляндія. У Великобританії міністерство торгівлі і промисловости, а також міністерство транспорту, навколишнього середовища і реґіонів несуть основну відповідальність за розробку законодавства у сфері реґіональної політики і визначенні проблемних реґіонів. Реалізацією реґіональної політики займаються реґіональні представництва уряду, до складу яких входять співробітники міністерства торгівлі і промисловости та трьох інших міністерств. У Фінляндії вся повнота повноважень із розробки реґіональної політики, включно з підготовкою законопроектів і визначенням проблемних реґіонів, також координацією програм на місцевому і реґіональному рівнях – у міністерства внутрішніх справ. Ще один центральний орган виконавчої влади – міністерство торгівлі і промисловости – відповідає за реалізацію реґіональної політики через мережу реґіональних представництв. Серед европейських країн, для яких характерний дуже високий рівень централізації у сфері реґіональної політики, можна назвати Італію (міністерство промисловости і міністерство з питань бюджету), Грецію (міністерство національної економіки) і Португалію (головний департамент з питань реґіонального розвитку).

Відмінна схема в таких країнах як Франція, Швеція і Норвегія. Приклад Франції ілюструє підхід, коли політичні і адміністративні повноваження з розробки і реалізації реґіональної політики розділені. Агентство DATAR (національне агентство з питань реґіонального розвитку) має спеціальний адміністративний статус, який визначає його роль у розробці цієї політики, а також, що дуже важливо, в її координації. При цьому головною особливістю є те, що агентство може обходити ієрархічні обмеження, з якими зустрічаються інші центральні органи в силу наявности вертикалі виконавчої влади.

Підсумовуючи короткий аналіз еволюції реґіональної політики в окремих країнах Европи, узагальнюючи її основні характеристики, можна зробити певні висновки загального характеру, які нам здаються релевантними в контексті необхідності вивчення европейського досвіду для України.

1. Реґіональна політика зародилась як засіб розв’язання державою проблем розвитку, які не можуть бути розв’язані за рахунок дії ринкової економіки. Звідси випливає провідна роль держави, як носія загальнонаціональних інтересів, у створенні й постійному вдосконаленні (із врахуванням мінливих соціально-економічних умов, а часом – і політичних) як концептуальних основ, так і інституціональних механізмів реалізації реґіональної політики.
2. Не існує універсальних моделей реґіональної політики, цілі і пріоритети якої можуть видозмінюватись у залежності від цілої низки як об’єктивних, так і суб’єктивних факторів. При цьому одним із ключових питань є необхідність вибору між міжреґіональною справедливістю і загальнонаціональною ефективністю.
3. В інституційній інфраструктурі реалізації реґіональної політики все ще значне місце посідає центральний уряд, який бере безпосередню участь не лише в розробці реґіональної політики, але і в реалізації конкретних місцевих проектів і програм. При цьому роль центрального уряду все більше зводиться до розробки концептуальних засад і необхідної нормативно-правової бази, в той час як у реалізації реґіональної політики зростає роль реґіонального і місцевого самоврядування, громадських організацій, які відстоюють інтереси громад і реґіонів, а також професійних структур (зокрема агентств реґіонального розвитку), покликаних сприяти реґіональним ініціативам, і які мають бути поза впливом як політичних інтересів, так і інтересів окремих органів влади.

Якщо проаналізувати Концепцію державної реґіональної політики України крізь призму европейського досвіду, то, перш за все, варто відзначити, що це є досить якісний документ.

Наведений стислий аналіз основних параметрів европейської реґіональної політики має на меті, в контексті цієї статті, перш за все, ще раз зробити наголос на сутності цього явища, яке поки ще не до кінця розуміють в Україні.

Державна реґіональна політика є інструментом коригування соціально-економічного розвитку держави, а не засобом розподілу владних повноважень. Актуальність цієї на перший погляд банальної тези, на жаль, продовжує залишатись досить високою для України, що являє собою загрозу для адекватної імплементації Концепції державної реґіональної політики, схваленої в травні 2001 року.

Такі питання як, скажімо, територіальна організація політичної влади включно з доцільністю створення другої палати парламенту, є, безумовно, актуальними і потребують аналізу та широкого обговорення. Однак, їх потрібно вирішувати паралельно із імплементацією Концепції реґіональної політики, а не розглядати як складові цієї політики. Саме такий підхід може стати суттєвим фактором забезпечення адекватної (з врахуванням европейського досвіду) реалізації Концепції державної реґіональної політики.