|
|
|
Олександр СушинськийІдея федералізму в конституціоналізмі України© О.Сушинський, 2001 Федералізм розглядається в рамках концепції динамічних владних переходів як один з етапів організаційної структури інститутів влади. Показано, що в залежності від статусу самоврядних інституцій цей інститут у граничних випадках може мати або статус позадержавного інституту публічної влади або статус органу державної влади реґіонального (місцевого) рівня. При цьому для української моделі характерним є “дрейф” чи навіть стан нестійкої рівноваги статусу самоврядних інституцій у напрямі їхнього “одержавлення”, тобто набуття ознак місцевого органу державної влади. Вважається, що федерація (з лат. foederatio – союз, об’єднання) – це форма державного устрою, при якій декілька державних утворень об’єднуються і утворюють одну нову організаційну форму держави – союзну державу [1]; – це союзна держава; вона складається з державних утворень, які наділені певною юридичною і політичною самостійністю [2]. Федералізм розглядається нами як певного напряму дезінтеґраційні, або інтеґраційні процеси або інакше – дезінтеґро-інтераційний процес [3]. Що ж до мотиваційних особливостей федералізму, то його розглядаємо як соціальний засіб збалансування систем і структур влади та реалізації принципу противаг і стримувань у контексті публічної влади загалом та державної влади зокрема. Видається, що з цього логічно випливає твердження про те, що федерація (федеративна держава)– це форма імперативно організованої системи певного виду самоврядних громад чи диференційованого суспільства на відміну від традиційної – не федеративної – “слабо” диференційованої – держави як імперативно організованого народу. У цьому разі вид чи ступінь самоврядности та диференціації може бути як наслідком об’єктивних історичних процесів, так і практично формальним вольовим рішенням. Тому поняття “імперативности” необхідно трактувати широко і як наслідок самоорганізації, тобто власного чи внутрішнього вольового рішення, і як наслідок організації, тобто зовнішнього чи стороннього вольового рішення щодо організації нової форми держави та управління. Тут у першому випадку говоримо про юснатуралістську (“природну”) природу федералізму, а в другому – про октроїстську (“даровану”). Отже, можемо говорити про федерацію “від” і про федерацію “до”. Це значить, що диференціація суспільства та федералізм змінні в часі та взаємообумовлені явища. На часовій розгортці конституціоналізму практично будь-якої держави можемо виявити різні ознаки та ступінь її федералізації адже певний ступінь деконцентрації та децентралізації владних повноважень має місце практично у будь-якій державі. Генезис чи шляхи розвитку федералізму можна розділити за рисами зовнішніх та внутрішніх чинників. На сучасному етапі домінуючим чинником федералізму насамперед необхідно назвати світові ґлобалізаційні процеси. Характерний сьогоденню ефект відкритости соціальних систем загалом і держав зокрема щодо різноманітних ресурсних потоків, насамперед щодо інформаційних і фінансових потоків, обумовлених ґлобалізаційними процесами об’єктивно змінює соціалізаційні можливості та реальний як соціальний, так і юридичний статус будь-якого соціального суб’єкта. Це виражається в тому, що будь-який соціальний суб’єкт – людина, громада, асоціативне утворення та й зрештою – народ як де-факто, так і де-юре інтеґровані у світовий простір, його системні комплекси тощо. Характерною рисою світового простору є динамічна дезінтеґро-інтеґраційність (дисипативність) системи та структури, тому соціальний суб’єкт як безпосередньо так і опосередкованого навіть і поза власною волею інтеґрований чи навіть “втягнутий” в процеси та системи і структури цього простору. Яскравим прикладом тут можна назвати дезінтеґро-інтеґраційні процеси субнаціонального рівня після 11 вересня 2001 року, коли в США було вчинено ряд антисоціальних актів (“терористичних” актів за твердженням американців та “героїчних” – за твердженням їхніх опонентів) з великою кількістю людських жертв. Отже, дезінтеґро-інтеґраційні процеси – об’єктивне соціальне явище, тому їх моделювання та адаптація до конкретних умов конституціоналізму - необхідна умова уникнення соціальних напружень та конфліктів. Розуміння того, що будь-яка модель – це тільки певна ступінь відповідности певному явищу, спонукає нас до пошуку принципів управління та моделювання відповідних їм інститутів та інституцій. Нелогічними, на наш погляд, є спроби нав’язати суспільству думку про те, що воно (суспільство) розвивається відповідно до якоїсь наперед заданої (тут умовно чи безумовно рефлексується, що відповідна модель мусить бути кимось задана: читай Богом, Месією, Партією, Президентом тощо) моделі, тому і вимагається вказати чи створити якусь модель, тобто у буквальному сенсі дати відповідь на запитання “до чого ми йдемо?” та спрямувати соціальний капітал для приведення реального життя у відповідність до цієї моделі тобто мети. Але “мудрість” соціуму полягає в тому, що він об’єктивно розвивається не “до чогось”, а “кудись”, тому насамперед необхідно формулювати запитання “куди ми йдемо?”, тим самим визначаючись не з метою, а з напрямом розвитку. Адже безуспішні спроби жорстко детермінувати суспільний розвиток під якусь навіть “привабливу” модель ще ніде і ніколи (яскравим прикладом цьому є історія колишнього СССР) не увінчалися успіхом. Таке розуміння суспільного розвитку та його моделі орієнтує нас на адаптацію насамперед моделі як такого, що допускає альтернативність, а не реального життя [4]. Хоча цілком логічно, що модель суспільного розвитку та практика повинні взаємно адаптуватися в контексті ідеї суспільного прогресу загалом та національної ідеї зокрема. Отже, видається логічним, що саме здійснення контрольної влади і є тим засобом так званого “управління управлінням” у контексті неконформного забезпечення відповідности моделі та практики суспільного розвитку. Більшість режимів: чи демократичні, чи тоталітарні, різними засобами намагаються задекларувати ідею однопорядковости самоврядування – демократії – народовладдя – народного суверенітету. Отже, пропагується, підтримується і штучно нав’язується та реалізується ідея континууму: влада-суспільство. У таких умовах соціум максимально атомізується і створюється ілюзія єдиности чи континуальности соціуму та влади у державному масштабі, що призводить до орієнтації на пошук та утвердження самоврядної максими як умови демократії, на рівень народу та держави. Але переведення максими на ці рівні, так чи інакше, залишає поза увагою надзвичайно важливі проміжні, асоціативного характеру, структури. В умовах атомізації соціуму до рівня індивіда (як ідеальний варіант), влада у державі, де-факто, узурпується, незалежно від того, який це буде режим (демократичний чи тоталітарний), тому, що навіть при де-юре задекларованій рівності перед законом, “питомі ваги” індивіда та держави чи її інституцій, є неспівмірними. У своїх відносинах з державою чи її інституціями в атомізованому суспільстві індивід затрачає набагато більше зусиль, яких йому може бути просто недостатньо. Яскравим прикладом тут буде так званий “бюджетний процес”, коли, фактично. за безрезультатними дискусіями на рівні вищих органів державної влади “голос” громадянина, до якого всі апелюють, ніхто і ніколи не почує! Належний розвиток самоврядних інститутів – це, на наш погляд, напрям пошуку максими щодо реалізації суверенітетів як народу, так і особи. Адже хибними є зведені до абсолюту, як доктрина примату народу, у тому числі демократична, так і доктрина примату людини, зокрема ліберальна. Як було вже сказано, може скластися, на наш погляд, хибна думка про те, що федерований чи будь-який інший стан – це наслідок тільки низхідної трансляції владних повноважень. Але в аспектах напрямів трансляції владних повноважень федерований стан може виникнути чи, точніше кажучи, бути виокремленим внаслідок будь-якої трансляції. Тому тільки всебічним дослідженням причинно-наслідкових зв’язків можна встановити напрям трансляції та природу влади. Наприклад, федерація може бути як наслідком низхідної трансляції, так і джерелом висхідної, тобто влада на цьому рівні може бути як делегованою, так і первинною. Розширення самостійности органів федерації у всіх сферах діяльности суб’єктів державної влади зближує їх з органами державної влади, і навпаки, вилучення зі статусу федерованих суб’єктів законодавчих, судових та деяких інших функцій зближує їх з муніципалізованими органами. Отже, можемо говорити про різні концепції федералізму. Ці концепції за аналогією з концепціями місцевого самоврядування можна позначити як: деградаційна (федералізм зверху) та градаційна (федералізм знизу) [5], де перша – це концепція, в основі якої домінує ідея єдиности влади, джерелом якої є єдиний суверенний народ; а друга – це концепція, в основі якої домінує ідея єдности влади, джерелом якої є незалежні громади та вільні громадяни. При цьому, необхідно зауважити, що трансляційні владні переходи пов’язані не стільки з кількісними, як з якісними змінами, зумовленими відповідними делегуваннями владних повноважень щодо сутности влади відповідного рівня. У процесі реалізації деградаційної концепції єдина за своєю сутністю державна влада транслюється з центру у низхідному напрямі на рівень адміністративних одиниць – складових федерації та територіальних громад, які здійснюють її, як правило, через відповідним чином легітимовані органи влади суб’єктів федерації. У рамках цієї концепції суб’єкти федерації та їхні органи влади набувають лише певної правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії в межах повноважень, визначених їм законодавством. Отже, суб’єкт федерації у цьому випадку є засобом здійснення на проміжному рівні між державою та місцевим самоврядуванням державних функцій щодо громадських справ, з тією лише різницею, що ці функції здійснюються за допомогою специфічних, так званих “децентралізованих” суб’єктів, тобто органів влади суб’єктів федерації, які по суті є органами державної влади на рівні суб’єктів федерації. Тоді у межах держави здійснення влади суб’єктами федерації є уніфікованою системою, адже єдине законодавство практично не допускає суттєвих реґіональних відмінностей. Діяльністю органів влади та посадових осіб суб’єктів федерації в рамках цієї концепції, тобто їхні владні дії, регламентуються так званим “спеціальнодозвільним принципом”, відповідно до якого органи влади та посадові особи суб’єктів федерації “зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що буквально передбачені законодавством”. Організація і функціонування суб’єктів федерації при такому підході до його розуміння можливе на будь-якому, визначеному делегатором, тобто суб’єктом влади вищого рівня, наприклад державою, королем тощо, організаційному рівні. У реалізації градаційної концепції чи концепції природного федералізму (федералізм знизу):
Концепція дуалістичного федералізму розглядається тоді, коли органи влади суб’єктів федерації виконують одночасно частку функцій та повноважень делегованих як державою так і суб’єктами місцевого самоврядування. Отже, тут дуалізм полягає у поєднанні функцій та повноважень делегованих “зверху” та “знизу”. Дуалістичний статус суб’єктів федерації певним чином розв’язує проблеми міжсистемних відносин, але не знімає суспільних проблем, а тільки частково їх затушовує, відтерміновує їх вирішення тощо. Окрім цього, і що, на наш погляд, основне, такий дуалізм статусу, а образно кажучи – “між ковадлом та молотом”, практично, не допускає публічних дискусій загалом та дискусій між суб’єктами влади з актуальних проблем як місцевого, так і державного життя зокрема, а відтак і пошуку компромісів на всіх етапах: від виявлення аж до розв’язання проблем. Отже, проблемновиявляюча функція взаємодії відповідних суб’єктів контролю в таких умовах, практично, не може бути здійснена. З іншого боку, сама природа, а також історичний досвід засвідчує, що нечіткі системи, системи з розмитими межами нівелюються, асимілюються у напрямі сильнішої з них. Тому, логічно можна очікувати, що раніше чи пізніше реалізація дуалістичної концепції призведе або до повного одержавлення суб’єктів федерації, або, що не менш ймовірно, до їхньої повної автономізації та суверенізації. Засадничою у державотворенні є оптимізація співвідношення між органами влади федерації та органами влади суб’єктів федерації. Як співвідносяться у ієрархічному сенсі органи державної влади та органи влади суб’єктів федерації? Серед варіантів чи навіть моделей висвітлення цієї проблеми найбільшої уваги заслуговують такі:
Кожна із зазначених моделей має свої переваги та недоліки. Перша із наведених моделей, яку ще можемо позначити як мульти- чи навіть полімодель, передбачає найширшу самостійність статусів та функціонування органів державної влади та органів влади суб’єктів федерації у федерованому режимі. Але з метою уникнення суверенізації суб’єктів владних повноважень, які функціонують у рамках такої моделі, в їхні статуси необхідно іманувати принципи контрконтролю, забезпечивши при цьому за народом реальну здатність реалізації метаконтрольних функцій та повноважень. Щодо двох інших моделей, то вони передбачають певну ступінь, можна ще сказати, тяжіють до вертикалізації системи влади з підпорядкуванням органам державної влади органів влади суб’єктів федерації. У рамках цих моделей орган вищого підпорядкування тяжіє над усіма іншими органами нижчого підпорядкування, тому йому притаманніші легко реалізовувані метаконтрольні функції та повноваження, які легко втілюються, але практично не створюють умов для компромісів. Проголошення Україною незалежности ознаменувалося також і відмовою від доктрини гегемонії представницького органу влади над усіма державними органами та декларацією здійснення державної влади за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Але в основі цієї відмови, яка, на наш погляд, була закономірним наслідком превалювання у суспільстві однієї з двох ідей: моно- та полівлади, які здійснюються на засадах монізму чи (та) полізму. Враховуючи те, що до проголошення незалежности домінуючою була ідея моновлади на засадах монізму, закономірним для України було настання “доби” полізму аналогічно як і для колишнього СССР. Розмежування владних повноважень реалізується відповідними суб’єктами системи стримувань і противаг. Цими суб’єктами, за Конституцією України, є народ, державна влада та місцеве самоврядування, які, відповідно, як безпосередньо, так і функціонально включають Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади, Конституційний Суд України, Верховний Суд і систему судів загальної юрисдикції України та органи місцевого самоврядування. Щодо сучасної української моделі, то низка статей (ч.2 ст.5, ст.7, п.15 ст.92) чинної Конституції України як вираження юснатуралістської ідеї влади є передумовою для формування відповідних рівнів муніципального (самоврядного) права. По-перше, на державному рівні – основ законодавства (п.15 ст.92 Конституції України), і, по-друге, статутів окремих суб’єктів чи так званих “муніципальних конституцій”. На підставі цього можна припустити, що це створює умови для федералізаційних процесів в аспекті “федералізму знизу”. Але інші норми (ч.2 ст19, п.30 ст.85, ч.3 ст.140, ч.3 ст.141, ч.3 ст.143 тощо) Конституції України та ряд статей Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є втіленням октроїстичної ідеї влади. Це значить, що національний законодавець ще не визначився з напрямом розвитку українського конституціоналізму. Отже, це питання політичного вибору. Цікавим в аспекті порушених питань є сучасна конституційна модель України, де на рівні реґіонального характеру суб’єктів – область та район – поєднані різні моделі. Так, відповідні державні адміністрації частково відповідають дуалістичній моделі, вони мають статус місцевих органів виконавчої влади та поєднують його з делегованими функціями місцевого самоврядування. Такий дуалізм статусу місцевих державних адміністрацій фактично виводить їх за межі політично активних суб’єктів здійснення влади. Це чітко відстежується у їхній діяльности, наприклад, бюджети територіальних одиниць затверджують відповідні ради, віднесені відповідним законом до суб’єктів місцевого самоврядування, але розробляють його та виконують відповідні місцеві державні адміністрації. Тобто маємо “непрофесійний” представницький орган місцевого самоврядування та практично незалежний від нього “професійний” орган виконавчої влади. У цій ситуації належно представити та захистити інтереси громад на реґіональному рівні практично нікому, адже місцеві державні адміністрації внаслідок приналежности до строго субординованої системи органів виконавчої влади насамперед виконують рішення вищестоящих органів влади, тому виступити ефективними елементом системи стримувань та противаг (контрольної влади) ні де-юре, ні де-факто не можуть. Це цілком логічно, адже у сьогоднішньому статусі, визначеному чинною Конституцією України та відповідним законом, місцевим державним адміністраціям як місцевим органам виконавчої влади не властива функція опонента щодо органів державної влади загалом та насамперед щодо Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади. Це значить, що сучасна конституційна модель українського конституціоналізму практично не передбачає імперативно організованих суб’єктів представлення реґіональних інтересів у відносинах з Президентом України та органами державної влади. Зрозуміло, що система органів місцевого самоврядування ні де-факто, ні де-юре не можуть виконати цієї важливої місії. Інколи в середовищі як політиків, так і аналітиків можна почути застереження про те, що питання федералізму на сучасному етапі в Україні – це таке собі “табу”, яке не можна порушувати, тому, що федералізм – це немов би загроза державності. Але спроби уникнути питання ніяким чином не виключають його об’єктивного розвитку. Прикладом тут можна назвати те, що внаслідок неспроможности прийняти кардинальні політичні рішення та спроби уникнути “шокової” терапії призвели до того, що Україна опинилася у глибокій та, що головне, широкій “ямі”. Що ж до федералізму то, на наш погляд, перспективним є не заперечення його як явища, а наповнення новими ідеями в аспекті важливого елемента системи інститутів публічної влади загалом і контрольної зокрема, змагальности суб’єктів федерації за якнайефективніше вирішення соціально важливих питань громадянина, громади та народу тощо. У 1986 році Міжпарламентський союз вивчав, які системи використовуються різними країнами світу, і з’ясував, що в 55 країнах з 83 існує однопалатна система [6]. Більшість країн з однопалатною системою є унітарними, де політична влада на національному рівні концентрується, як правило, в парламенті. Тут термін “парламент” має узагальнююче збірне, значення [7]. Мається на увазі, що це представницький орган здійснення влади, тому в конкретній конституційній моделі він може мати іншу назву: “державні збори”, “національні збори”, “народні збори”, “союзні збори”, “законодавчі збори”, “палата представників”, “конгрес”, “верховна рада”, “меджліс”, “сейм” тощо. Деякі автори, наприклад П.Кислий та Ч.Вайз [8], висловлюють, на наш погляд, дискусійну тезу про те, що однопалатний парламент зберігає принцип неподільности верховної влади народу. У невеликих за розмірами країнах однопалатні системи зустрічаються частіше, ніж двопалатні, бо проблема балансу публічної, політичної та й зрештою державної влади в них вирішується не так важко, як у більших за розмірами країнах. Декілька соціал-демократичних країн, зокрема, Данія та Швеція, експериментували з двопалатною системою, та через різні ускладнення, затримки та зростання видатків, пов’язані з вирішенням складних стосунків між палатами, повернулися до однопалатної системи. Це значить, що багатьма політиками та аналітиками ефективність роботи розглядається як головна перевага однопалатної системи. Окрім цього, прихильники однопалатної системи в малих, етнічно та соціально однорідних країнах твердять, за висловлюванням зазначених авторів [6-8], що однопалатна структура прискорює законодавчий процес. Але такі твердження дискусійні, адже необхідно насамперед провести дослідження впливу різних чинників на динаміку та ефективність законодавчого процесу, окрім цього, динаміка законодавчого процесу ще не визначає, та тим більше не ґарантує належного представництва значних суспільних груп, і насамперед створення ефективних законів. Швидкість і ефективність прийняття законів і ефективність чинних законів – різнопланові та різнорідні явища. Важливим тут є також і те, що в однопалатній системі в особі другої палати відсутній партнер для професійного діалогу та пошуку компромісів щодо змісту та форми законопроектів і взаємовпливу на динаміку законодавчого процесу. Підміняючи поняття “ефективности” “швидкістю”, можемо прийти і до нелогічного у сучасному розумінні, але відомого історії: прийняття законів однією особою – королем, царем, президентом тощо. Адже не стільки і не тільки швидкість прийняття законодавства визначають його ефективність, а насамперед – соціальна значимість. Двопалатні системи найчастіше зустрічаються серед федеративних держав, оскільки вони змушені шукати механізм узгодження дуалістичного устрою держави через представництво загальнонаціональних інтересів поряд з інтересами суб’єктів федерації. Лише одна з федеративних держав, парламентський досвід яких у згаданому дослідженні вивчався Міжпарламентським союзом, має однопалатний законодавчий орган (Коморські острови). В історичному аспекті, як це стверджують автори згаданих досліджень [6-8], федеративну двопалатну систему можна простежити до 1787 року, коли було досягнуто компромісу між великими та малими штатами США, закріпленого на Конституційному конвенті у Філадельфії. Хоча, на наш погляд, риси бікамералізму чи навіть полікамералізму мали місце значно раніше і їх можна простежити у конституціоналізмі багатьох держав. Згідно з Коннектікутською мировою угодою кожен штат, незалежно від чисельности свого населення, мав рівне з іншими представництво у верхній палаті і пропорційне до кількости населення представництво у нижній палаті. З того часу подібна форма двопалатного представництва з’явилась у федеративних системах Австралії, Бразилії та Швейцарії. Інші федеративні держави, зокрема Німеччина, Індія та Іспанія, змінили цей принцип таким чином, що різні суб’єкти федерації залежно від свого статусу та кількости населення мають певне (але не рівне) представництво в одній із палат. Головною перевагою запровадження другої палати, як вважає Т.Браун [9] та багато інших авторів, є структура подвійного представництва – тобто у законодавчому процесі можуть бути одночасно представлені як держава в цілому, так і окремі її території або реґіони. У деяких державах, унітарних і федеративних, друга палата виконує функцію пом’якшення демократичної агресивности першої палати (“тиранії більшости”) представницьким органом “консервативнішого” характеру. Згаданий автор також вважає, що наявність другої палати загалом сповільнює законодавчий процес, що можна вважати і позитивним, і негативним моментом двопалатної системи. Але тільки з точки зору тривалости процесу, а не ефективности в поширеному розумінні, друга палата здебільшого робить роботу над законопроектами менш ефективною. Якщо ж дивитись на неї, як на засіб підвищення якости законів та розширення представництва, то тоді запровадження другої палати можна вважати належним засобом досягнення цієї мети. До того ж, у деяких країнах вважають засобом підвищення якости законів професійний досвід верхньої палати, адже термін роботи її членів значно перевищує термін роботи членів нижньої палати. Практика показує, що запровадження другої палати сповільнює законодавчий процес, але водночас майже унеможливлює внесення до законопроектів поспішних рішень і, таким чином, зменшує до мінімуму небезпеку свавільних та неправомірних дій органів влади. Як бачимо, згадані та багато інших дослідників, констатуючи деякі факти, можливо, мимоволі створюють враження неперспективности як федералізму, так і двопалатности парламенту, тому, на наш погляд, питання необхідно перевести в іншу площину розгляду. А саме, розглянути питання в контексті розвитку федералізму та полікамералізму та підвищення їхньої ефективности в аспекті механізмів противаг і стримувань. Такий механізм може створити розвиток принципів змагальности, нетерпимости тощо в аспекті конституціоналізму та підконтрольности суб’єктів здійснення публічно владних повноважень загалом і насамперед державно владних повноважень. Унікальними двопалатними системами є ті, що існують у Сполучених Штатах Америки та в Федеративній Республіці Німеччина. У травні 1949 року західні держави, що представляли окупаційний режим, уповноважили збори представників створити для окупованої ними частини Німеччини демократичний Основний Закон. Вимога щодо федеральної структури країни була висунена головним чином через сподівання, що це перешкодить небажаній концентрації влади у центрі, що проявилося надміру у період нацизму. Однак, невірним було б стверджувати, що вперше у Німеччині федералізм запровадили західні союзники. Насправді, децентралізація влади і, зокрема, місцеве самоврядування, мають розвинену традицію в історії Німеччини. Її можна простежити, принаймні, від адміністративних реформ барона фон Штайна, проведених у Прусії на початку XIX століття [11]. Отже, федералізм, як альтернатива колишньому унітаризму, у тодішній Німеччині запроваджувався вольовим рішенням і був покликаний сприяти розвиткові та зміцненню демократії в новій німецькій державі та забезпечувати інтереси власної безпеки союзників. На відміну від інших федеральних систем, головною метою запровадження її в Німеччині було не об’єднання ґеографічно та історично розчленованої країни. Дійсно, окремі (федеральні) землі (складові держави) утворилися, головним чином, тільки після Другої світової війни за участю держав-переможців. У більшості випадків визначення кордонів між землями провадилось довільно, без урахування історичних традицій. Визнаючи той факт, що встановлені окупаційними органами влади кордони земель з часом можуть сприйматися як неоптимальні, творці нового Основного Закону Німеччини ввели до відповідної статті пункт, який дозволяє через федеральне законодавство реорганізовувати федеральну територіальну структуру для забезпечення здатности земель, з огляду на їхні розміри і можливості, ефективно виконувати покладені на них функції. Подібна реорганізація повинна відбуватись із належним урахуванням реґіональних зв’язків, історичної та культурної спадщини, економічної доцільности, та соціальної структури і культурного рівня. Але видається цікавим факт, що таку реорганізацію не було проведено досьогодні. Це значить, що федерація може бути створена у порядку адміністративного поділу, тому що основним для такого поділу території на суб’єкти федерації є не стільки історичні традиції, як повноваження цих суб’єктів. Хоча Основний Закон і не перешкоджає можливому здійсненню внутрішніх територіальних змін, поряд з тим він виключає будь-які порушення принципу федералізму як такого (“непорушний федералізм”) [12]. Отже, сучасна модель німецького федералізму – це дезінтеґраційний процес утворення федеральної держави у директивному чи “примусовому” порядку; тобто – це федералізм октроїстської природи. Тут цілком логічним видається запитання: “Чи “непорушний федералізм” у Німеччині – це назавжди? І що можуть зробити колишні союзники, якщо процеси підуть в іншому напрямі?” Однією з підвалин адміністративної структури федеративної держави є фінансовий бік організації стосунків між федерацією та суб’єктами федерації, тобто між різними рівнями здійснення публічної влади, що знаходить своє відбиття у державному бюджеті. Отже, розгляд фінансового федералізму - важливий аспект питання загалом. Наприклад, у ФРН відомий Стабілізаційний закон від 1967 року відкрив нові можливості у двох важливих напрямах [13]. По-перше, у ньому чітко визнається, що державний бюджет є інструментом управління макроекономічними процесами, а не просто засобом фінансування державних витрат. У цьому також проявляється управлінська функція контролю. По-друге, як наслідок такого визнання, він відкрив дорогу для здійснення пакету далекосяжних та всебічних бюджетних реформ, потреба у яких була очевидною від самого початку існування ФРН і яким, зрештою, було покладено початок у 1964 році із створенням незалежної комісії експертів (Комісія Трьоґера). Кожний окремий суб’єкт федерації має утримувати власну частку зібраних у межах своєї території податків. Але цих податків може бути недостатньо, а факт існування значної різниці в економічному стані суб’єктів федерації неодмінно мав би наслідком нерівність фінансових можливостей. Така нерівність суперечила б конституційній вимозі щодо “забезпечення однакового життєвого рівня у всій федерації”. В Основному Законі необхідно закріпити положення, згідно з яким федерація уповноважена надавати фінансову допомогу у вигляді субсидій із федеральних фондів слабким у фінансовому відношенні суб’єктам федерації з метою повного задоволення їхніх загальних фінансових потреб. Для доповнення таких вертикальних переміщень коштів, в Основному Законі необхідно передбачити також систему “горизонтального вирівнювання”, тобто переміщень коштів між суб’єктами федерації, у такий спосіб, що “фінансово сильніші” надають допомогу “фінансово слабким”. Ця система ґрунтується на податкових надходженнях на одну особу. Метою системи є, наприклад, 5-10 відсоткове вирівнювання прибутків у фінансовому відношенні суб’єктів федерації до середнього розміру податкових надходжень на одну особу від усіх суб’єктів федерації в цілому. У випадку, коли надлишок коштів перевищує цей рівень відсотків середнього розміру надходжень від усіх суб’єктів федерації, у цілому активне сальдо понад визначений відсоток передають до фонду вирівнювання. Зрозуміло, що цей механізм вирівнювання фінансових можливостей по горизонталі має відбуватися не тільки на рівні, а й всередині суб’єктів федерації. Отже, фінансові стосунки та бюджетний процес федерації підпорядковані таким провідним принципам, які необхідно закріпити в Основному Законі і які випливають з принципу “нетерпимости”:
На підставі викладеного можемо зробити ряд узагальнюючих висновків. Розподіл владних функцій чи функцій управління між федерацією та суб’єктами федерації необхідно закласти в Основному Законі. Загалом, на федерацію необхідно покласти такі права та обов’язки, які краще виконуються вищими органами державної влади на даній території (федеральними органами влади, національними органами влади, органами державної влади), тому що вони стосуються забезпечення існування держави як такої. Розмежовуючи функції, в Основному Законі важливо розрізняти такі основні категорії повноважень, які надаються органам державної влади та органам влади суб’єктів федерації: 1. Виключні законодавчі повноваження органів державної влади необхідно закріпити у формі закритого переліку питань за федерацією, як такі законодавчі повноваження, що за Основним Законом не можуть бути віднесені до компетенції суб’єктів федерації чи інших суб’єктів публічної влади: насамперед питання національної безпеки – оборона, питання валютної та монетарної політики, федеральні перевезення залізничним і повітряним транспортом, поштові та телекомунікаційні послуги, співробітництво між федерацією і суб’єктами федерації у справі захисту Конституції і забезпечення виконання законів, права власности, закордонні справи, тощо. Державне законодавство чи законодавство федерації, що утворює загальну правову систему держави, стосується таких галузей, як закони, що регулюють питання державної служби, охорони довкілля, діяльности національного рівня підприємств, установ та організацій, засобів масової інформації тощо. 2. Суміжні законодавчі повноваження федерації та суб’єктів федерації визначаються за так званим принципом “мовчазної згоди” (диспозитивність статусу), з якого випливає, що суб’єкти федерації користуються законодавчими повноваженнями щодо конституційно закріпленого закритого переліку окремих питань так довго і в такому обсязі, поки і наскільки федерація не користується своїм правом законотворення. У цьому випадку мотивом законодавчих повноважень федерації є нездатність окремих суб’єктів федерації належним чином вирішити питання; суперечливість інтересів окремих суб’єктів федерації або суб’єктів федерації і федерації в цілому; або коли це в інтересах національної безпеки федерації, надто коли йдеться про підтримання єдиних загальних життєвих умов поза межами окремого суб’єкта федерації. Ця категорія насамперед об’єднує такі сфери як цивільне і кримінальне право, судова система, правове регулювання в різноманітних загально важливих сферах суспільного життя, довкілля, охорона здоров’я, транспорт тощо. 3. Контрконтрольні повноваження федерації та суб’єктів федерації визначаються за так званим принципом “нетерпимости”, що полягає в обов’язку (імперативність статусу) всіх органів здійснення державної влади та органів влади суб’єктів федерації, їх посадових осіб вирішити суспільно значиме питання в межах власної компетенції або порушити його перед уповноваженим суб’єктом. З принципу “нетерпимости” випливає імперативність статусу, тобто активної позиції у контексті здійснення контролю усіма зазначеними органами влади, їх посадовими особами. Та насамперед – це юридичний обов’язок органів державної влади та органів влади суб’єктів федерації, їх посадових осіб. Це значить, що зазначені органи влади, їх посадові особи повинні бути зобов’язані звертатися в контексті представлення та захисту прав на своїй території до компетентних суб’єктів влади (Конституційного Суду, Президента, вищестоячих органів виконавчої влади, народу, громади) про визнання окремих актів інших органів влади неконституційними, незаконними, неефективними, недоцільними та їх скасування тощо. Виявивши ознаки правопорушення чи замаху на правопорушення, вони, з метою його усунення або недопущення, зобов’язані звернутися не тільки до вищестоящих органів у порядку субординаційного підпорядкування, а й до правоохоронних органів, тобто порушити розгляд цього питання за межами корпоративної системи органів влади. Окрім цього, виявивши необхідність правового врегулювання того чи іншого питання, будь-який із зазначених органів влади, їх посадові особи зобов’язуються вирішити це питання в межах власної компетенції або порушити вирішення цього питання перед компетентними органами. За невиконання чи неналежне виконання цього обов’язку мають бути передбачені відповідні санкції у виді політичної, дисциплінарної та кримінальної відповідальности. 4. Виключні законодавчі повноваження суб’єктів федерації необхідно також закріпити у формі закритого переліку питань за суб’єктами федерації як такі законодавчі повноваження, які за Основним Законом не віднесено до компетенції федерації. До них можна віднести питання культури, освіти, охорони громадського порядку, муніципальне законодавство тощо. Тоді як ці питання федерація може регулювати своїми актами на зразок “Основи законодавства”, тим самим задаючи простір для законодавства суб’єктам федерації. Згідно із цими положеннями, більшість питань внутрішньої політики підпадають під ту категорію, в межах якої відбувається конкуренція між федерацією та окремими суб’єктами федерації за право ухвалювати закони. Це означає, що необхідний механізм реагування на тенденції “унітаризму” у міру щораз ширшого тлумачення федерацією своїх прав та їх конституційного закріплення, а відтак і відповідного розширення своїх законодавчих повноважень за рахунок повноважень своїх складових частин – суб’єктів федерації, а також реагування на тенденції “суверенізації” та сепаратизму. Наприклад, закріплена конституційно норма про “забезпечення однакового життєвого рівня у всій федерації” може сприяти “унітаризму” та зростанню ролі федерації на території всієї федерації. Протиставити цьому можна закріпленням за суб’єктами федерації права законодавчої ініціативи. При цьому можуть бути встановлені різні критерії порядку розгляду законодавчих ініціатив суб’єктів федерації, наприклад, законопроект, підтриманий менш ніж однією третьою суб’єктів федерації, розглядається у порядку звичайної процедури, а законопроекти, підтримані не менше як двома третинами, визнаються як невідкладні і розглядаються позачергово тощо. В аспекті здійснення контрольної влади органи державної влади та органи влади суб’єктів федерації повинні мати повноваження про порушення питання щодо накладання санкцій та притягнення до відповідальности органів влади, їх посадових осіб. Тут насамперед йдеться про повноваження щодо притягнення до політичної відповідальности у порядку відставки, імпічменту, розпуску тощо. Наприклад, за певним переліком мотивів органи державної влади можуть порушити питання про розпуск представницького органу суб’єкта федерації, а певне число суб’єктів федерації, наприклад, не менше двох третіх, можуть порушити питання про розпуск представницького органу федерації тощо. У статус органів державної влади та органів влади суб’єктів федерації, на наш погляд, необхідно іманувати імперативного характеру норми:
Отже, концепцію федералізму необхідно сформулювати не стільки категоріями права громади як категоріями обов’язку держави та суб’єктів федерації. Це означає, що необхідно обмежити державу та суб’єкти федерації, їх органи щодо можливостей втручання у невластиві їм справи. Внаслідок такої концепції самоорганізація громади буде соціальним та юридичним обов’язком її членів та стимулом і простором для здійснення її творчого начала. Наскрізною та цементуючою рисою федерації є взаємна контрольованість федерації та суб’єктів федерації. З метою уникнення того чи іншого небажаного розвитку конституціоналізму перспективною видається так звана “маятникова модель”, коли процеси суверенізації спрямовуютья у напрямі унітаризації і навпаки. Тобто, необхідно концептуально визначитися щодо підходів законодавчого “дозволення” чи “обмеження” свобод усіх суб’єктів публічної влади та першочергово щодо органів державної влади та органів влади суб’єктів федерації. 1. Краткий политический словарь / Абаренков В.П., Аверкин А.Г., Агешин Ю.А. и др.; Сост. И общ. Ред. Л.А.Оникова, Н.В.Шишлин. – 5-е изд., доп. – М.: Политиздат, 1988. – С. 423-434. 2. Політологія. Кн. перша: Політика і суспільство. Кн. друга: Держава і суспільство / А.Колодій, В.Марченко, Л.Климанська, Я.Коcмина. – К.: Ельга-Н, Ніка-Центр, 2000. – С. 388. 3. Сушинський О.І. Місцеве самоврядування в Україні у контексті публічної влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал. – 2000. – Вип. 4. – С. 168-190. 4. Сушинський О.І. Місія Президента України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Дніпропетровський філіал. – 2001. – Вип. 1(4). – С. 77-90. 5. Сушинський О.І. Місцеве самоврядування в Україні у контексті публічної влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. Укр. Академії держ. упр. при Президентові України: Львівський філіал. – 2000. – Вип. 4. – С. 168-190. 6. Браун Т. Порівняльне дослідження двопалатної та однопалатної систем у федеративних і унітарних державах // Переклади з англійської на українську. Web: www.usukraine.org. 7. Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм. – К.: Основи, 1993. – С. 52. 8. Кислий П., Вайз Ч. Становлення парламентаризму в Україні: На тлі світового досвіду. – К.: Абрис, 2000. – С. 160. 9. Браун Т. Порівняльне дослідження двопалатної та однопалатної систем у федеративних і унітарних державах // Переклади з англійської на українську. Web: www.usukraine.org. 11. Шумахер У. Фінансовий федералізм у Федеративній Республіці Німеччини // Переклади з англійської на українську. Web: www.usukraine.org. 12. Шумахер У. Фінансовий федералізм у Федеративній Республіці Німеччини // Переклади з англійської на українську. Web: www.usukraine.org. 13. Шумахер У. Фінансовий федералізм у Федеративній Республіці Німеччини // Переклади з англійської на українську. Web: www.usukraine.org. |
 ч
|
 |
|