Геннадій Друзенко

Віце-прем’єр міністр з неактуальних питань, або Скільки п’ятих коліс у евроінтеграційному возі України?

Упродовж липня в Україні майже одночасно пролунали симптоматичні заяви: про недоречність «торпедувати подачу Україною заявки на вступ до ЕС» (В. Ющенко) та про те, що «на сьогодні питання членства в ЕС для України є неактуальним» (О. Рибачук). Високі речники аргументували свою позицію тим, що Україні потрібно насамперед виконати «домашні завдання», поставлені перед нами Евросоюзом, недостатньою конкурентоспроможністю вітчизняної економіки та «слабкою підготовкою законодавства». Пан Рибачук заявив також, що «створення повноцінної зони вільної торгівлі (ЗВТ) рівнозначно 80% реальної інтеґрації». На жаль, в цій позиції наявна свідома чи несвідома підміна двох взаємопов’язаних, проте відмінних парадигм побудови взаємин з ЕС: інституційної інтеґрації до Евросоюзу, як простору спільних вартостей, та інтеґрації економічної, що має на меті насамперед максимально інтенсифікувати з европейською спільнотою торговий оборот. Це тривожний симптом повернення до евроінтеґрації «за Кучмою», під час президентства якого ЕС став основним торгівельним партнером України, проте режим якого зруйнував саме нестримний потяг українців жити у европейській системі вартостей, що охопив народ під час «помаранчевої революції».

Сахання української евроінтеґраційної політики від дитячого, не захмареного тверезим поглядом на світ еврооптимізму, до похмурого песимізму свідчить, що щось з нашою евроінтеґрацією не так. У заявах українських можновладців, що відповідають за европейський напрям, все яскравіше відчувається дезорієнтованість та розгубленість. Мовляв, ми такі европейські, такі демократичні та прогресивні, а вони (тобто ЕС) нам навіть статусу країни з ринковою економікою досі не дали, лібералізацію візового режиму ставлять в залежність від укладення угоди про реадмісію (що без підписання відповідної угоди з Росією перетворить Україну на загальноевропейський відстійник нелеґальних міґрантів), а за підтримку вступу до СОТ претендують на наш металобрухт та вимагають скасувати обмеження на ввіз до України старих авто (що дуже болюче вдарить як по флагману національної економіки – сталеливарному виробництву, так і по національному автомобілебудуванню, яке лише спинається на ноги).

Такого «дружнього» ставлення з боку ЕС наша помаранчева еліта явно не очікувала: наче збиралися на товариську вечірку, а потрапили на важкі офіційні перемовини з жорстким, прагматичним партнером. Ця прикра несподіванка спіткала українців насамперед через брак добре продуманої стратегії у взаєминах з нашим найвпливовішим сусідою та неефективність створеного в Україні евроінтеґраційного механізму. Саме через тактичну фрагментарність завдань, брак політичної волі та фахової спроможности послідовно реалізовувати задекларовані було стратегічні цілі, Україна за півроку, що минув від «помаранчевої революції», повністю втратила ініціативу на европейському напрямі, і сьогодні фактично танцює під дудку Еврокомісії, що направду не надто переймається українськими національними інтересами.

Аби переламати цю негативну тенденцію, Україні слід спробувати спокійно зорієнтуватися на «евроінтеґраційній місцевості», ще раз простудіювати правила «евроінтеґраційної гри», звірити свої стратегічні цілі на европейському напрямі та оцінити адекватність й ефективність обраних задля їхнього досягнення засобів. Ця стаття – спроба започаткувати такий конче потрібний на сьогодні процес.

Наше місце у евроінтеґраційній черзі

Передусім визначимося, як глибоко ми інтегрувалися з/до ЕС за 7 років, відколи евроінтеґрацію було проголошено головним державним пріоритетом. Для цього потрібно згадати ступені можливої інтеґрації з/до Союзу третіх країн. Тож, усвідомлюючи деяку вибірковість та можливу неповноту запропонованих нижче віх, вдамося до такої класифікації інтеґраційних етапів: 1) зона вільної торгівлі, 2) митний союз щодо промислових товарів, 3) встановлення безвізового режиму, 4) вільний рух товарів, послуг, капіталів та робочої сили (без поширення на сільське господарство та рух товарів, що походять з третіх країн), 5) входження до Шенґенського візового простору, 6) інституційне приєднання до ЕС, 7) входження до простору евро. Слід зауважити також, що ЕС, як правило, не створює зону вільної торгівлі з третьою країною, що не є членом СОТ, а отже вступ країни до Світової організації торгівлі можна вважати передумовою чи нульовим етапом її інтеґрації з/до Евросоюзу.

Проходження цих етапів не завжди відбувається у хронологічному порядку. Так, Норвегія та Ісландія приєдналися до Шенґенського візового простору, не вступаючи до Евросоюзу, воднораз Велика Британія, Ірландія та 10 нових держав-членів, будучи повноправними членами ЕС, до цього простору не входять. До того ж, згідно з угодами про вступ на певний період обмежена свобода працевлаштування громадян нових держав-членів у більшості держав-ветеранів ЕС, але такі обмеження не поширюються на громадян Норвегії, Ісландії та Ліхтенштейну.

Окреме питання – візовий режим, що не пов’язаний з глибиною економічної інтеґрації третіх країн з/до Евросоюзу. Так, з держав-сусідів в’їжджати до ЕС без віз можуть лише громадяни Ліхтенштейну, Норвегії, Ісландії, Швейцарії, Румунії, Болгарії, Хорватії та Ізраїлю, проте з не-сусідів цим привілеєм тішаться, окрім громадян США, Японії, Канади (що цілком природно) також, приміром, венесуельці, уругвайці, гватемальці, нікарагуанці, гондурасці, чилійці, бразильці та аргентинці (що змушує замислитися про конечність та виправданість жорсткости візового режиму ЕС щодо українських громадян).

Зробивши такі застереження, порівняємо глибину інтеґрації України з/до ЕС з европейськими та середземноморськими країнами, що не входять до складу Союзу. За ступенем реальної (не потенційної!) інтеґрованости з/до ЕС ми пасемо задніх у другому десятку держав, що мають з Евросоюзом спільний кордон або не мають такого, проте на яких ЕС поширив Европейську політику сусідства.

З одного боку, нас випереджають майже усі середземноморські країни – учасниці Барселонського процесу, що має на меті, зокрема, створити до 2010 року Середземноморську зону вільної торгівлі. З них Ізраїль та Палестинська автономія вже сьогодні мають з ЕС повноцінну ЗВТ. Решта середземноморських держав, окрім Сирії та Лівії, уклали з ЕС Европейсько-середземноморські угоди про асоціацію (ЕСУА), що передбачають скасування Спільнотою ввізних мит на промислові товари, що походять з цих країн з моменту набрання чинности зазначеними угодами, та скасування цими країнами упродовж наступних 12 років ввізних мит на промислові товари, вироблені на території Спільноти.

З иншого, Хорватія та Македонія уклали з ЕС угоди про стабілізацію та асоціацію (УСА), що також передбачають створення асиметричних ЗВТ від моменту набрання ними чинности, а також перехідні періоди тривалістю відповідно 6 та 10 років щодо скасування мит на товари походженням зі Спільноти. Враховуючи, що на сьогодні Албанія, Молдова, Грузія та Вірменія вже є членами СОТ і це безумовно полегшить їхні перемовини з ЕС про створення ЗВТ, ми залишаємося в ар’єргардному евроінтеґраційному загоні разом з авторитарними Білоруссю, Азербайджаном, Алжиром, Сирією та Лівією, а також обтяженими важким спадком збройних міжусобиць Сербією і Чорногорією та Боснією і Герцеговиною.

Прикрий для України факт, а втім, нема чому дивуватися, бо з умовних восьми етапів, які мають подолати країни, що прагнуть повністю інтегруватися до об’єднаної Европи, ми не пройшли ще жодного.

Про солідарність по-европейському

Солідарність є ключовим поняттям Об’єднаної Европи. Саме солідарність спонукає багатші країни допомагати біднішим, біднішим дозволяє долучатися до заможного життя багатших і їм разом, попри всі перешкоди та кризи, й надалі здійснювати безпрецедентний проєкт під назвою «Европейський Союз». Воднораз Европейська солідарність, як і Европейська інтеґрація, має різний рівень «напруги». З певною часткою умовности її можна схематично зобразити у вигляді концентричних кіл. Франко-німецький союз в центрі, потім країни Бенілюксу та Італія, далі – Еспанія, Португалія, Греція, Австрія та Фінляндія, потому – Велика Британія, Ірландія, Данія та Швеція, нарешті десять новачків та країни, що входять до Европейського економічного простору: Норвегія, Ісландія, Ліхтенштейн, а також Швейцарія (що не входить до ЕЕП), ще далі – Румунія й Болгарія, за ними – Туреччина та балканські країни, нарешті «сусіди» ЕС.

Допомога в ЕС розподіляється загалом такими самими концентричними колами, через що, наприклад, французькі фермери отримують дотації значно більші, ніж польські. Воно й зрозуміло: коли живеш у великому спільному домі, природно прагнути, аби найліпше були відремонтовані та вмебльовані твоя кімната та найближчі до неї, потому – твій поверх, далі – увесь дім. Облаштувавши в такий спосіб власне обійстя, далекоглядні господарі починають допомагати сусідам, бо у них спільні комунікації, та й узагалі приємно жити поруч з прибраним, заможнім маєтком, мешканців якого приємно запросити до себе в гості. Попри всю образність, логіка взаємин ЕС з державами-членами, офіційними кандидатами на членство і третіми країнами саме така.

Аби проілюструвати сказане, наведу один приклад. Упродовж останніх 10 років загальна допомога Україні з боку ЕС сягнула 1,072 млрд. евро – приблизно стільки ж Евросоюз виділяв Польщі щорічно кілька останніх років перед вступом останньої до Союзу. А за рік, що минув після вступу до ЕС, польські фермери отримали прямих дотацій на суму в 1,5 млрд. Нагадаю, що Польща майже удвічі менша, ніж Україна, за територією, і майже на 20% (9 млн. осіб) за кількістю населення.

Є у европейської солідарности ще один дуже важливий аспект. Солідаризується не лише Союз з країнами-кандидатами, а й вони з Союзом. Перспектива членства, а тим паче отримання статусу офіційного кандидата на вступ до ЕС, є дуже потужним стимулом для проведення радикальних реформ у країнах з перехідною економікою або, як їх ще часто називають, «молодих демократіях». Адже щоб зважитися на кардинальні перетворення, потрібно мати глобальну мету, що може виправдати в очах населення шокову терапію, й досвідчених провідників, що готові розділити з реформаторами відповідальність за наслідки реформ. І тут роль ЕС не порівняти з МВФ чи Світовим банком: якщо останні ризикують хіба що капіталами (і то не власними), то ЕС зобов’язується жити з реформованою країною у спільному Европейському домі.

Підсумовуючи, не зайве нагадати, що дискусія про те, чи може посткомуністична країна трансформуватися в европейську демократію без перспективи членства в ЕС, має суто теоретичний характер – історії до сьогодні такі прецеденти невідомі.

Про демократію як єдину передумову подання заявки про вступ до ЕС

В Україні доволі поширена думка, що економічний критерій є визначальним для вступу до ЕС. Саме цим наші можновладці, відповідальні за евроінтеґрацію, нерідко пояснюють передчасність, на їхню думку, подання Україною офіційної заявки про вступ до Союзу. Проте, виправдовуючи в такий спосіб власну пасивність, вони або свідомо підтасовують факти, плутаючи вступні іспити з випускними, або демонструють власну некомпетентність. Аби переконатися в цьому, достатньо уважно прочитати, що кажуть про передумови ініціювання перемовин про вступ правові акти, на яких ґрунтується ЕС.

Стаття 49 чинного нині Договору про Европейський Союз дослівно зазначає: «Будь-яка Европейська держава, що шанує принципи, сформульовані в частині першій статті 6, може звернутися з поданням щодо набуття членства в Союзі», а частина перша статті 6 своєю чергою говорить про те, що «засадничими принципами Союзу є спільні принципи всіх держав-членів – свобода, демократія, шанування прав людини та засадничих свобод, верховенство права». Ані слова про економіку!

Договір про запровадження Конституції для Европи, покликаний згодом заступити Договір про ЕС, не пропонує нічого принципово нового. Частина друга статті І-1 та частина перша статті І-58 майже в унісон декларують, що «Союз відкритий усім Европейським державам, що шанують його вартості й віддані справі спільного їх поширювання». Ці вартості перераховано в статті І-2: шана до людської гідности, свобода, демократія, рівність, верховенство права та шанування прав людини, зокрема прав тих осіб, що належать до меншин. Знову-таки про економіку ані пари з вуст!

Можна подивитися на цю проблему й під иншим, історичним, кутом зору. ЕС за всю свою історію лише кілька разів відхиляв заявки про набуття членства в Союзі (а радше в Спільноті, оскільки Союзу тоді ще не існувало): 1987 року невдача спіткала Марокко, 1990 – Туреччину. Заради справедливости слід згадати й про відхилене Европейською економічною спільнотою клопотання генерала Франко про асоціацію з ЕЕС Іспанії та приєднання цієї піренейської країни до Спільноти. Окрім випадку Марокко, що не задовольняла засадничому географічному критерієві членства в ЕС, і Іспанії, і Туреччині було відмовлено розпочати перемовини головним чином через авторитарність режимів, що правили в цих країнах на час подання заявок – невдовзі після того, як автократії поступилися місцем цілком леґітимним демократичним урядам – ЕС погодився розпочати з цими країнами переговори про вступ.

Отже, або сучасна Україна не шанує людську гідність та права людини, свободу, демократію та рівність, не керується принципом верховенства права і через це не подає заявку на вступ до Евросоюзу, або їй просто бракує політичної волі чи фахівців, здатних пояснити керівництву держави: аби почати перемовини, достатньо відповідати першому Копенгагенському критерієві, досягнення відповідности двом иншим – є предметом цих перемовин. Це як вступні і випускні іспити до університету: відкриття переговорів означає, що країна склала вступний іспит, їхнє завершення і підписання угоди про вступ – успішне завершення навчання.

Звичайно, можна й слід говорити й про четвертий неписаний критерій – готовність евроспільноти прийняти до своїх лав нову державу. Але знову-таки слід буди щирим: вважати, що ЕС готовий, аби до нього приєдналася Туреччина, з якою він починає перемовини про вступ, і не готовий бачити серед своїх членів Україну – лукавство. Наразі останнє дослідження Еврокомісії засвідчило, що за повноправну участь України у евроінтеґраційному проекті виступає 45% опитаних громадян ЕС і 41% – проти, щодо Туреччини результати опитування є значно песимістичнішими – відповідно 35% та 52%. До речі, ставлення европейців щодо приєднання до Союзу України з точністю до відсотка відбиває ставлення до евроінтеґрації Румунії, вступ якої до ЕС – питання, майже ґарантовано вирішене.

Кілька слів про економіку

Неготовність вітчизняної економіки витримувати конкурентний тиск европейської – один з улюблених аргументів українських «европесимістів». У зв’язку з цим цікаво порівняти структуру економіки та макроекономічні показники України з відповідними показниками держав, що відповідають засадничому географічному критерієві «европейськости», а отже претендують чи можуть у майбутньому претендувати на членство в Союзі, Росії та середніми показниками в ЕС.

Неупереджений аналіз цифр свідчить про те, що розрив між основними економічними показниками держав, за якими офіційно визнано статус кандидатів на вступ до ЕС (Туреччина, Хорватія, Македонія), ба й тих, хто вже завершив перемовини про вступ (Болгарія та Румунія) і має за півтора року переступити поріг Об’єднаної Европи, та середніми показниками в Союзі радикально більший за розрив між аналогічними показниками цих держав і України. Мало того, скажімо, відсоток працездатного населення, задіяного у сільському господарстві (критичний для ЕС показник з огляду на спільну сільськогосподарську політику Спільноти!), у нас значно ліпший, ніж у Туреччини чи у Румунії, що за кількістю населення та територією складають разом з Україною трійку лідерів серед країн, що мають шанс і висловили бажання колись приєднатися до Евросоюзу.

Задля об’єктивности слід нагадати, що Україна досягла таких показників, не маючи ані торгівельних преференцій, ані допомоги з боку ЕС, співмірної з країнами-кандидатами. Отже є всі підстави сподіватися, що вітчизняна економіка, отримавши імпульс від надання нашій країні чіткої европейської перспективи, пов’язані з нею серйозні західні інвестиції та допомогу у проведенні важких, але конечних для неї структурних реформ, не пастиме задніх не лише серед кандидатів, але й серед нових (від 2007 року) держав-членів Евросоюзу.

Воднораз слід визнати, що на сьогодні економіки авторитарних Білорусі, Росії та Азербайджану інтеґрованіші за українську з економікою ЕС та мають ближчу до економіки ЕС структуру. Звичайно не можна забувати, що 95% азербайджанського експорту до ЕС, 63% російського і 49% білоруського – мінеральні продукти, але ж і структура українського експорту до Евросоюзу далека від ідеальної: 32% – недорогоцінні метали та вироби з них і 25% – ті самі мінеральні продукти. Структура імпорту з ЕС в усіх чотирьох країнах схожа – її левову частку складають товари так званої машинерії (механічне обладнання, машини та механізми, електрообладнання та їхні частини). Це ще раз свідчить, що економічна співпраця та інституційна інтеґрація – дві відмінні парадигми побудови відносин з Евросоюзом: у підвалинах першої лежить прагматичний розрахунок та обопільна економічна вигода (другим та четвертим за обсягами товарообігу партнерами ЕС є відповідно Китай та Росія), друга ґрунтується на фундаменті спільних вартостей, серед яких економічна потуга посідає далеко не перше місце.

Третій копенгагенський критерій чи загадкове acquis communautaire

Аби повністю оцінити реальну наближеність України до ЕС, нам залишилося спробувати оцінити відповідність вітчизняного законодавства загальноевропейському чи, що те саме, ступінь прийняття нашою державою так званого acquis communautaire. Як згадувалося на початку статті пан Рибачук в інтерв’ю російському виданню «Время новостей» назвав неадаптованість національного законодавства до acquis communautaire однією з основних причин, через які, на його думку, питання членства України в ЕС є на сьогодні неактуальним. Доволі дивний пасаж для людини, що обіймає (обіймала – Ред.) посаду головного евроінтеґратора країни!

Річ у тім, що умови та терміни прийняття acquis communautaire є зазвичай основною темою перемовин про вступ між державою-кандидатом та Европейським Союзом, а отже починати інтенсивну уніфікацію національного законодавства із законодавством ЕС до початку офіційних перемовин – означає бігти поперед паротяга.

Так, переговори з державами Центральної Европи та Балтії, що у травні 2004 року приєдналися до ЕС, починалися з того, що Еврокомісія підготувала для них так звану «Білу книгу ЕС», що містила ґрунтовний огляд цілого масиву acquis communautaire, розбитого на 31 галузевий розділ. Потому представники Еврокомісії та держав-кандидатів спільно проаналізували відповідність окремих галузей національного законодавства acquis. В результаті такого «скринінгу» сторони спільно визначили, що саме у законодавстві країн-кандидатів не відповідає законодавству Спільноти. Далі розділ за розділом кандидати буквально виторговували у Спільноти перехідні періоди в імплементації тих або тих положень acquis, тобто обсяг і тривалість застосування норм національного законодавства, що суперечать загальноевропейському, вже після приєднання до Союзу.

До того ж, Україні не можна забувати, що acquis communautaire не є ідеальним законодавством. З одного боку, воно є плодом складного компромісу між державами-членами, що представлені в Раді, Еврокомісією та Европейським Парламентом. З иншого, acquis – це законодавство не розвитку, не економічного ривка, а радше збереження досягнутого комфорту, обтяжене великими соціальними ґарантіями та значним втручанням в економіку держав-членів та наддержавних органів ЕС. Саме через це за показниками зростання ВВП Евросоюз (із 2,4%) посів минулого року 159 місце у світі. Для порівняння: Україна (з 12%) посіла 7-ме місце, Китай (з 9,1%) поділив з Казахстаном 12-те та 13-те місця, Туреччина (з 8,2%) посіла 23-тє, Росія (з 6,7) – 37-ме. Найдинамічніша за зростанням ВВП з держав-ветеранів ЕС Ірландія (5,1%) перебуває у світовому рейтингу лише на 75 й позиції, а найдинамічніша з новачків ЕС Латвія (7,60%) – на 28-ій.

Тому слід пам’ятати, що у правовому просторі ЕС комфортно жити й робити стабільний бізнес з 3% річного прибутку, проте аби економічно наздогнати Евросоюз слід застосовувати инші, ліберальніші, правила гри. І заміна цих правил на жорсткіші европейські – здебільшого предмет торгу, в якому можна виторговувати у Брюсселя значні фінансові вливання, високофахову експертну допомогу, серйозні прямі інвестиції тощо. Тому сліпо калькувати acquis communautaire сьогодні Україні щонайменше недалекоглядно та неперспективно – набагато цікавіше, скориставшись відсутністю жорстких зобов’язань щодо адаптації національного законодавства до норм і стандартів ЕС, переймати европейські правові норми вибірково, виходячи насамперед з економічної доцільности такої адаптації, або як зараз модно казати у Европі приймати acquis ЕС a’la carte.

 

Український евроінтеґраційний віз

Зорієнтувавшись на евроінтеґраційній місцевості, нагадавши читачеві черговість та значення етапів великого евроінтеґраційного шляху, спробуємо оцінити адекватність та ефективність механізму европейської інтеґрації, створеного на сьогодні в Україні. Для цього насамперед погляньмо, які завдання можуть стояти перед Україною на европейському напрямі у найближчі 5-6 років (каденція чинного Президента та парламенту, що його оберуть наступного року).

1. Вступити до СОТ. Умови вступу наразі дискутуються, проте потреба вступати до всесвітнього торгівельного клубу, здається, вже не викликає сумнівів у переважної частини українців.

2. Укласти з ЕС Угоду, що започатковує зону вільної торгівлі та містить конкретні граничні строки її створення, а також відкриває европейську перспективу України (це може бути і дві різні угоди).

3. Досягти відповідности України першому копенгагенському критерію чи, иншими словами, переконати европейців, що ми насправді шануємо засадничі вартості, на яких ґрунтується Союз.

4. Подати офіційну заявку про вступ до Евросоюзу.

5. Отримати офіційний статус країни-кандидата на вступ до ЕС.

Амбітно? Помірковано? Реалістично? Авжеж! А зараз погляньмо, які спеціальні інституції потрібні Україні для виконання цих завдань. За СОТ, як відомо, у нас відповідає Міністерство економіки України. Природно, що делегацію України на переговорах зі вступу до СОТ очолює заступник Міністра економіки, а отже, спеціальні органи у цьому процесі зайві. Перемовини про створення з Европейською Спільнотою ЗВТ та укладення угоди, що має 2008 року заступити УПС, також не вимагають створення спеціальних «евроінтеґраційних» інституцій. Зрозуміло також, що жоден евроінтеґраційний центральний орган виконавчої влади чи віце-прем’єр з евроінтеґраційних питань не зробить Україну демократичнішою і не навчить-примусить нас керуватися принципом верховенства права та шанувати права людини. Офіційне клопотання про вступ Голові Ради ЕС подає глава держави, голова уряду чи міністр закордонних справ зацікавленої країни. Після подання заявки і до ухвалення Радою рішення стосовно неї основний клопіт держави-претендента полягає у підготовці відповідей на запитання анкети, підготовленої Еврокомісією, щодо політичного та економічного стану країни, а також рівня відповідности її правової системи acquis ЕС. Знову таки, готує ці відповіді уся центральна влада держави, а не одна спеціальна інституція.

Зі сказаного виходить, що найближчі років 5-6 років (до отримання офіційного статусу країни-кандидата) Україна у взаєминах з ЕС та односторонніх евроінтеґраційних переймах спокійно могла б обмежитися створеними на виконання Угоди про партнерство і співробітництво:

– Радою з питань співпраці (співголовою якої за посадою є прем’єр-міністр України),

– Комітетом з аналогічної назвою, що має статус допоміжного органу Ради,

– Парламентським комітетом співпраці (та відповідними органами, що передбачатиме угода, яка заступить УПС 2008 року), а також заступником чи першим заступником з питань евроінтеґрації міністра закордонних справ та Місією при Европейських Спільнотах.

Можливо, когось з віце-прем’єрів доцільно було б на додаток до основних функцій наділити посадою Уповноваженого з питань Европейської інтеґрації (як це було за часів Кучми), аби координувати діяльність на европейському напрямі центральних органів виконавчої влади – втім питання наразі дискусійне.

А тепер подивімося під цим кутом зору на евроінтеґраційний механізм, створений в Україні ще за попередньої влади і очолений вже за влади нової віце-прем’єр-міністром з евроінтеґраційних питань. Не важко помітити, що українська евроінтеґраційна машина – це досі алогічна суміш недокалькованої польської моделі та специфічно українських органів та посад, створених під конкретних осіб. Так, парламентський комітет з питань евроінтеґрації – аналог польської сеймової Комісії Европейської інтеґрації; посада Уповноваженого з питань европейської інтеґрації також існувала в Польщі у першій половині 90-х років. А от Державна рада з питань европейської та евроатлантичної інтеґрації була покликана до життя винятково бажанням колишнього заступника глави Адміністрації Президента України та керівника Головного управління зовнішньої політики цієї самої адміністрації Анатолія Орла особисто контролювати та спрямовувати процеси інтеґрації України із Західним світом. Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Европейського Союзу при Президентові України – інструмент, створений 2000 року колишнім Міністром юстиції України Сюзанною Станік, аби мати зайвий привід бачити Президента та демонструвати йому свою активну діяльність на европейському напрямі. Показово, що обидві Ради після звільнення з посад їхніх фактичних фундаторів не збиралися жодного разу.

Окрім двох названих вище мертвонароджених, але так досі і не похованих рад на чолі з Президентом України, українським законодавством передбачено ще існування Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства ЕС на чолі з прем’єр-міністром. Поки цей орган за 9 місяців свого формального існування встиг зібратися лише один раз під головуванням пана Рибачука, що може свідчити про брак інтересу до нього у голови уряду. Ознайомлення з протоколом першого і поки що єдиного засідання Коордради дає підстави прогнозувати: якщо прем’єрові не спаде на думку перетворити раду на дієвий інструмент впливу на законодавчий процес, вона невдовзі перетвориться на ще одне п’яте колесо в українському евроінтеґраційному возі.

Але направду усі інтеґраційно-адаптаційні ради не надто сприяють, але й не надто заважають нашому повільному рухові до Об’єднаної Европи: вони є не більш як дорадчо-координаційними органами без власного апарату та штатних співробітників, через що їхня діяльність не забирає багато часу у можновладців та не вимагає великих витрат з держбюджету. Набагато важче обґрунтувати доцільність існування в Україні окремого віце-прем’єр-міністра з евроінтеґраційних питань та Державного департаменту з питань адаптації законодавства.

На жаль, чимдалі більше зрозуміло, що посаду віце-прем’єра з евроінтеґраційних питань створено спеціально під давнього споборника і друга сім’ї чинного Президента. Її існування не обумовлене ані об’єктивними потребами евроінтеґраційного процесу, ані особливими талантами пана Рибачука як перемовника (не плутати з розмовником!). За півроку діяльности єдиним помітним «успіхом» головного українського евроінтеґратора можна вважати підписання підготовленого без його участи і фактично нав’язаного Україні Евросоюзом Плану дій, що виявився ефективним інструментом продовження політики навмисної невизначености ЕС щодо України та дозволив Брюсселю принаймні на три роки зняти з порядку денного питання членства нашої держави в Евросоюзі.

Звичайно, можна згадати підписану наприкінці липня Угоду про торгівлю деякими сталеливарними виробами на 2005-2006 роки, що передбачає збільшення приблизно на третину протягом 2005-2006 років квоти на імпорт до ЕС українського плоского та сортового прокату. Але цю Угоду від імені українського уряду підписав представник України при Европейських Спільнотах (Европейському Союзі) Роман Шпек, що лише зайвий раз свідчить про передчасність введення в Кабміні посади окремого віце-прем’єра з питань евроінтеґрації.

От і складається враження, що після 21 лютого, коли був підписаний План дій, основним завданням Рибачука є з оптимістичним виглядом пояснювати, чому ЕС досі не надав Україні статусу країни з ринковою економікою, чому Еврокомісія досі не отримала від Ради мандату на ведення з Україною перемовин про лібералізацію візового режиму, чому невдовзі після того, як Хав’єр Солана пообіцяв керівництву України сприяти якнайшвидшому вступові нашої держави до СОТ, Еврокомісія сформулювала дуже жорсткі вимоги до такої підтримки, чому ми вкотре відкладаємо подання офіційного прохання про вступ до ЕС тощо, видаючи явні провали нашої дипломатії ледве не за перемоги. Але насправді таке прилюдне виправдання поразок є завданням прес-служби кабміну та МЗС – тримати для цього в уряді окремого віце-прем’єра щонайменше нераціонально.

Другою спеціальною інтеґраційною інституцією, доцільність існування якої викликає глибокі та обґрунтовані сумніви, є утворений однією з останніх постанов уряду Януковича-Азарова Державний департамент з питань адаптації законодавства. Цей урядовий орган, в якому на сьогодні чи не найвищі зарплати в усій виконавчій владі, досі працює у напівтаємному режимі. Попри закладене у держбюджеті-2005 безпрецедентне для адаптації законодавства України до законодавства ЕС фінансування (близько 10 млн. грн.) за півроку свого існування департамент не спромігся навіть створити власний веб-сайт, аби розмістити на ньому плоди власної діяльности. А серед цих плодів мають бути, зокрема, переклади актів acquis communautaire, що природно цікаві не лише чиновникам, а й науковцям, студентам, дослідникам тощо, що стикаються у своїй діяльності з правом Евросоюзу.

Нарешті в червні у відкритому доступі з’явився документ, що дозволяє оцінити якість продукції урядових адаптаторів. Маю на увазі План заходів щодо виконання у 2005 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЕС, затверджений урядовим розпорядженням від 16 червня 2005 року за № 201-р. Цікаво було побачити, як у другому стовпчику зазначеного плану англійське Regulation (один з різновидів актів acquis) перекладається українською то як «постанова», то як «реґламент» –начебто це різні типи законодавчих актів Евросоюзу. Не менш цікаво, що Департамент вважає джерелом acquis communautaire Конвенцію про міжнародні залізничні перевезення (КОТІФ), хоча ЕС ніколи не ратифікувала цю конвенцію, натомість сторонами цього міжнародного договору є низка країн Азії та Африки, зокрема Алжир, Ліван, Туніс, Марокко, Ірак та Іран. Також не завадило б спеціалістам Департаменту знати, що EC Treaty – це скорочена назва Договору про заснування Европейської Спільноти (ДЗЕС), а не Договору про Европейський Союз (ДЕС) – тоді б вони не посилалися б на статті 81 та 82 останнього попри те, що він складається лише з 53-х статей.

Може, і не варто було б так прискіпливо вишукувати огріхи у цьому пересічному урядовому розпорядженні, але коли критично бракує відкритої інформації про діяльність спеціального адаптаційного Держдепу, що за чисельністю перевищує свій польський аналог часів активних перемовин про вступ (департамент Европейського права Комітету Европейської інтеґрації), залишається складати враження про урядовий орган за такими от випадковими слідами його праці. І ці сліди наводять на сумні роздуми про те, що Україні разом з ЕС колись доведеться наново переробляти те, що наша держава нині робить самотужки.

Симптоматично, до речі, що в Росії, яка до Евросоюзу вступати не прагне і не має в структурі влади спеціальних «евроінтеґраційних» органів, нещодавно вийшов друком переклад російською мовою Договору про запровадження Конституції для Европи з ґрунтовним науковим коментарем – в Україні за наявности окремого Державного департаменту адаптації законодавства та бюджетних мільйонів на його фінансування перекладу остаточної редакції тексту Европейської Конституції українською досі немає.

Це лише зайвий раз підтверджує сказане вище: адаптація національного законодавства до законодавства ЕС чи прийняття acquis communautaire – танго на двох і танцювати його на самоті доволі смішно. Бо до початку перемовин про вступ головним мірилом доцільности прийняття актів національного законодавства має бути не їхня відповідність acquis ЕС, а національний інтерес у формі економічної (соціальної, політичної, екологічної тощо) ефективности та їхня відповідність засадничим принципам права.

І тут природно звернути погляд на парламентський Комітет з питань Европейської інтеґрації, функції якого певним чином перетинаються з функціями Державного департаменту з питань адаптації. З одного боку, слід із жалем констатувати, що попри величезну і у певному сенсі подвижницьку роботу, проведену Комітетом із запобігання проходженню через парламент законопроектів, що суперечать acquis communautaire, надто ефективною її не назвеш: для депутатського корпусу під час голосування «европейськість» чи «неевропейськість» законопроекту залишається далеко не вирішальним аргументом під час вибору кнопки, на яку слід тиснути.

Водночас слід пам’ятати, що парламентський комітет – інституція політична, а не експертна. І під цим кутом зору діяльність Комітету, особливо під час головування в ньому Бориса Тарасюка, однозначно виправдала його створення. По суті Комітет, зокрема й через опозиційність його лідера до минулої влади, весь час виступав контролером, критиком та каталізатором урядової політики в сфері евроінтеґрації, що змушувало уряд, а подеколи й Президента робити окремі реальні кроки на европейському шляху. Прикладом такого вдалого політичного лобіювання з боку Комітету може слугувати процес ухвалення Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЕС, що її намагалися поховати і уряд Януковича і президент Кучма.

Не зайвим буде нагадати також, що співпраця з ЕС на парламентському рівні (в рамках парламентського комітету співпраці) виявилася набагато пліднішою за урядову. Багато в чому завдяки активній діяльності комітету саме Европарламент виявився найприхильнішою до нашої держави інституцією Евросоюзу, що закликала взимку цього року надати Україні «чіткі перспективи, що ведуть до можливого членства в ЕС».

***

 Ось так виглядає на сьогодні український евроінтеґраційний віз з багатьма п’ятими колесами та коліщатами. Наскільки він придатний для «европейського прориву» і як скоро ми в’їдемо на ньому до Об’єднаної Европи, нехай кожен вирішує сам. От тільки дивно, що досі нікому не спало на думку просто взяти й поміняти цього воза на якесь скромне сучасне авто – нехай із доплатою. Хіба що ми направду до жодних Европ не поспішаємо, а лише катаємося мальовничою Україною, тоді все логічно: стільки людей, як на возі, на скромному европейському автомобілі не покатаєш...

10 серпня 2005