Iван Городиський

Продовження термiну базування Чорноморського флоту Росiї на територiї України: правовий аспект проблеми

Частина I

21 квiтня 2010 р. спiльна, україно-росiйська iсторiя, була продовжена ще мiнiмум на 25 рокiв. Як i в 1654 р. в Переяславi, Україна пiдписала договiр з "пiвнiчним сусiдом" i якщо три з половиною столiття тому цiною питання була безпека i вiйськова пiдтримка, то тепер передумовою пiдписання був газ. Звичайно, Харкiв-2010 в частинi втрати нацiонального суверенiтету i незалежностi не йде в жоднi порiвняння з Переяславом-1654, проте не можна применшувати вагу наслiдкiв, якi матиме для України пiдписання цих угод.

Результатом є не просто передача частини української територiї у власнiсть, хай навiть тимчасову, iншої держави. Це означає, що мiнiмум протягом наступних трьох десятилiть, на територiї України буде перебувати вiйськовий-морський контингент, хоч i недостатньо сучасний, але потужнiший за нацiональнi Вiйськово-морськi сили, з високою вiрогiднiстю того, що вiн може приймати участь у вiйськових конфлiктах з третiми державами та наявнiстю потенцiалу для застосування ядерної зброї. Тут вже не йдеться про ризики використання самого факту iснування iноземних вiйськових баз Росiї в Криму та Севастополi, як засобу тиску у двостороннiх україно-росiйських вiдносинах.

Але проблема була закладена не у квiтнi 2010 р. i флагман росiйського Чорноморського флоту - ракетний крейсер "Москвa" причалив в севастопольськiй гаванi ще задовго до Харкiвських угод. Протягом всього часу iснування незалежної України росiйськi кораблi перебували на своїх базах на її територiї i наша держава допускала це. Цей допуск завжди обґрунтовувався рiзними мотивами: полiтичними, безпековими, економiчними. Але найуразливiшою завжди була юридична сторона питання.

Iснування iноземних вiйськових баз росiйського Чорноморського флоту завжди викликало на територiї України завжди викликало сумнiви в частинi допустимостi цього з точки зору української Конституцiї. В Конституцiї України, а саме в частинi сьомiй ст. 17 якої, мiститься положення про те, що: "На територiї України забороняється розташування iноземних вiйськових баз".

Врегульовуючи колiзiю, яка виникла у зв'язку з вiйськовими базами росiйського Чорноморського флоту, Верховна Рада України внесла в останнiй Роздiл XV "Перехiднi положення" Конституцiї пункт 14, в якому йдеться, що: "Використання iснуючих вiйськових баз на територiї України для тимчасового перебування iноземних вiйськових формувань можливе на умовах оренди, в порядку визначеному мiжнародними договорами України, ратифiкованими Верховною Радою України.".

Колiзiя яка виникла, дала змогу деяким експертам, зокрема Олексiю Попову в його статтi "Иностранные военные базы в Украине возможны" в газетi "2000" вiд 20-26.06.2008 р., стверджувати про допустимiсть розташування iноземних вiйськових баз на територiї України. Проте зрозумiло було те, що остаточний вердикт з цього питання може винести тiльки Конституцiйний Суд України.

З метою отримати таке тлумачення 9 лютого 2010 р. чинним тодi Президентом України Вiктором Ющенком було направлене конституцiйне подання до Конституцiйного Суду України, з проханням надати офiцiйне вищезгаданих положень Конституцiї у їх системному взаємозв'язку. У своєму поданнi Президент i народнi депутати просили роз'яснити чи використання iснуючих вiйськових баз на територiї України для тимчасового перебування iноземних вiйськових формувань можливе тимчасово, тобто безумовно один строк, який визначений у мiжнародному договорi України, укладеному на пiдставi зазначеного пункту i не може бути продовжений в часi. Таким строком мав бути 2017 р., коли спливав термiн Угоди про статус i перебування Чорноморського флоту Росiї на територiї України 1997 р.

Проте, 20 квiтня 2010 р., напередоднi пiдписання Харкiвської угоди, Конституцiйний суд своєю ухвалою, вiдмовив у вiдкриттi конституцiйного провадження у справi за конституцiйним поданням Президента України вiд 9 лютого 2010 р. Пiдставою для такого рiшення, на думку Конституцiйного Суду, є те, що вiдповiдно до  Конституцiї України, до його повноважень належить офiцiйне тлумачення Конституцiї та законiв України, а глава держави у своєму конституцiйному поданнi порушив питання не про офiцiйне тлумачення положень Конституцiї, а про їх застосування в  майбутньому.

На думку деяких осiб, сам факт вiдмови у розглядi цього питання, дозволяє говорити про те, що Конституцiйний Суд тим самим визнав законнiсть перебування росiйського Чорноморського флоту на територiї України. Наприклад, мiнiстр закордонних справ України Костянтин Грищенко у своєму коментарi журналiстам 22 квiтня 2010 р. заявив, що дане рiшення Конституцiйного Суду про можливiсть перебування в Українi вiйськових баз iнших держав вирiшує питання про конституцiйнiсть продовження термiну базування Чорноморського флоту Росiї.

Такий висновок є достатньо смiливим i грiшить з правової точки зору. Конституцiйний Суд не прийняв жодного рiшення, самоусунувшись вiд цього за допомогою доволi спiрних формулювань. Без огляду на обгрунтування Конституцiйного Суду, слiд завважити, що це не найгiрший розвиток подiй - пiсля рiшення цього органу про можливiсть формування коалiцiї у Верховнiй Радi окремими народними депутатами, стало зрозумiло, що КС став органом, який не прийматиме самостiйних рiшень з ключових питань.

Вiдмовившись розглядати дане подання, Суду залишив можливiсть, що у майбутньому вiн повернеться до розгляду цього питання, з тим, щоб прийняте рiшення - чи то позитивне, чи то негативне, але яке б було самостiйним i об'єктивним. Проте виходячи iз наявної кон'юктури такий розвиток подiй не є близькою перспективою.

Без рiшення КС, питання допустимостi розташування iноземних вiйськових баз на територiї України з правової точки зору залишається вiдкритим. Але Харкiвська угода це не просто одна з - це винятково важливий документ, який впливатиме на долю України ще довго. Тому дослiдження питання вiдповiдностi її чинному українському законодавству необхiдно продовжувати, хай навiть i у експертних колах.

Частина II

При визначеннi того, чи вiдповiдає Харкiвська угода, в частинi продовження термiну використання росiйським Чорноморським флотом вiйськових баз на територiї України положенням Конституцiї, слiд керуватися також i тим, що мала на метi Верховна Рада України, створюючи конституцiйнi положення ч. 7 ст. 17, яка створює iмперативну заборону на розташування на територiї України iноземних вiйськових баз, i п. 14 Роздiлу XV який на перший погляд, суперечить їй.

Ключем для кращого зрозумiння спiввiдношення даних норм Основного закону є аналiз юридичної природи "Перехiдних положень" Конституцiї України. Вченi-правники вiдзначають,що головною об'єктивною причиною їх внесення до тексту Конституцiї було те, що принципово новi положення Конституцiї України щодо органiзацiї суспiльства i держави потребують запровадження в життя шляхом здiйснення державно-правової реформи протягом певного перехiдного перiоду. Це зумовлює притаманнiсть конституцiйним нормам, як мiстяться в "Перехiдних положеннях" певних особливих рис, що вiдрiзняють їх вiд iнших положень Основного Закону, а саме:

- вони є тимчасовими,

- вони не є самостiйними,

- їх дiя має спецiальний характер

На вiдмiну вiд iнших норм Конституцiї, якi передбачають постiйне застосування, норми, якi мiстяться у Перехiдних положеннях є тимчасовими за своїм характером. Про це свiдчить i лiнгвiстичний аналiз термiну "перехiдний", одним iз значень якого є: "Той, який є переходом вiд одного стану до iншого; промiжний. Який триває деякий час або є тимчасовим". Якщо проаналiзувати "Перехiднi положення", можна побачити, що на даний момент застосовуються тiльки два пункти - п. 1 i п. 14. Решта "Перехiдних положень" вже не застосовуються, у зв'язку з остаточним врегулюванням вiдповiдних правовiдносин або досягненням поставлених юридичних цiлей.

Те, що дiя п. 14 Роздiлу XV "Перехiднi положення" Конституцiї України, є обмеженою в часi, свiдчить i той факт, що Верховна Рада приймала його як тимчасовий за своїм характером. Перша редакцiя п. 14 мiстила положення, що: "Використання вiйськових баз на територiї України для тимчасового перебування iноземних вiйськових формувань можливе не довше двадцяти рокiв з дня прийняття Конституцiї України".

Як свiдчить стенограма вечiрнього засiдання Верховної Ради України 25 червня 1996 р., конкретний термiн не було вказано тiльки тому, що народнi депутати не дiйшли згоди щодо його термiну. При прийняттi цього п. Верховною Радою України, обговорювалися i ставилися на голосування пропозицiї про 5, 10, 15 i 20 рокiв як максимально можливого термiну використання вiйськових баз на територiї України для тимчасового перебування iноземних вiйськових формувань, але жодна з цих пропозицiй не була пiдтримана необхiдними двома третинами вiд конституцiйного складу Верховної Ради України, тому термiн дiї даного положення в Конституцiї закрiплено не було.

В п. 14 Роздiлу XV йдеться, про: "використання iснуючих вiйськових баз, для тимчасового перебування iноземних вiйськових формувань: в порядку, визначеному мiжнародними договорами України.".З цього випливає, що правовою обставиною, яка обмежує дiю п. 14 в часi є термiн дiї вiдповiдних мiжнародних договорiв України.

Переговори щодо Чорноморського флоту завершилися укладенням Угоди про статус i перебування Чорноморського флоту Росiї на територiї України вiд 28 травня 1997 р., в якiй йдеться про те, що: "Ця Угода укладається на 20 рокiв, якi вiдраховуються з дати початку її тимчасового застосування.". Тому часовою межею п. 14 "Перехiдних положень", можна вважати термiн 20 рокiв, з 28 травня 1997 р. по 28 травня 2017 р., який було закрiплено в Угодi про статус i перебування 1997 р. Вiдповiдно, можна зробити висновок, що на всi вiдносини поза цим термiном, дiя цього п. не поширюється, i слiд керуватися ч. 7 ст. 17 Конституцiї, в тому числi i при питання продовження термiну використання Чорноморським флотом Росiї вiйськових баз на територiї України.

Щодо другої особливостi "Перехiдних положень" Конституцiї України: їх несамостiйностi, то слiд вiдзначити, що положення, якi мiстяться в Роздiлi XV, не створюють нових юридичних норм, а доповнюють вiдповiднi норми Конституцiї та створенi для врегулювання правовiдносин, пов'язаних iз прийняттям Конституцiї та вступом в дiю цих норм.

Так, п. 14 доповнює саме ч. 7 ст. 17, i їх системний взаємозв'язок пiдтверджується зокрема i тим, що обидва цi положення голосувалися в пакетi i набрали при повторному голосуваннi на вечiрньому засiданнi Верховної Ради 25 червня 1996 р. 313 голосiв народних депутатiв. Тому п. 14 слiд розглядати лише в комплексi з ч. 7 ст. 17, як норму, яка врегульовує правовiдносини пов'язанi з її реалiзацiєю, створюючи виняток з неї.

Наступною особливiстю норм, якi мiстяться в Роздiлi XV "Перехiднi положення" Конституцiї України, є їх спецiальний характер: вони створенi для врегулювання конкретних правовiдносин пов'язаних, з прийняттям Конституцiї та вступом в дiю певних її норм.

Так, п. 14 Роздiлу XV "Перехiднi положення" Конституцiї України було внесено в текст Основного Закону, з метою врегулювання ситуацiї iз використанням Чорноморським флотом Росiйської Федерацiї вiйськових баз в м. Севастополi та Автономнiй Республiцi Крим. Пiд час прийняття цього положення неодноразово наголошувалося на тому, що воно стосується виключно цiєї ситуацiї, про що свiдчать зокрема виступи народних депутатiв Бандурки О. М, Сироти М. Д., Поровського М. I. та iнших

Зокрема народний депутат Бандурка О. М. у своєму виступi, при обговореннi п. 14 "Перехiдних положень", зазначав: "Проголосуємо ми "за" чи "проти", реальнiсть вiд того не змiниться: Чорноморський флот буде в Севастополi стояти, бо вирiшення цiєї проблеми потребує низки угод. Те, що пропонується для перехiдного перiоду [1], що пропонують Михайло Дмитрович Сирота [2] i Голова Верховної Ради,- цiлком прийнятне".

Тобто Верховна Рада приймала п. 14 "Перехiдних положень" з врахуванням iснуючих об'єктивних обставин перебування росiйського Чорноморського флоту Росiї на територiї України та з метою вирiшення даної проблеми i вона має обмеження в часi, а саме - 28 травня 2017 р. До усiх iнших випадкiв, пов'язаних iз розташуванням iноземних вiйськових баз на територiї України, дана норма, як виняток для ч. 7 ст. 17 Конституцiї застосовуватися не може.

Вiдповiдно з приводу використання росiйським Чорноморським флотом вiйськових баз на територiї України пiсля 28.05.2017 р., повинна застосовуватися ч. 7 ст. 17 Конституцiї України, яка забороняє розташування на територiї України iноземних вiйськових баз.

Харкiвськi угоди врегульовують вiдносини з приводу перебування Чорноморського флоту Росiї на територiї України пiсля 28.05.2017 р., тобто на той перiод часу, на який вже не буде поширюватися дiя п. 14 "Перехiдних положень". Таким чином, можна зробити висновок, що Харкiвськi угоди вiд 21 квiтня 2010 р. були укладенi з порушенням Конституцiї України, оскiльки суперечить ч.7 ст. 17 Конституцiї України, оскiльки дозволяє розташування iноземних вiйськових баз на її територiї.

Зрозумiло, що такий є висновок є попереднiм i викликає багато запитань. Проте лише подiбний аналiз аргументiв "за" i "проти" легiтимностi Харкiвських угод дозволить вирiшити дане питання. Метою дослiджень повинно бути не вiдстоювання певних полiтично вмотивованих позицiй, а пошук виходу з ситуацiї, яка безпосередньо загрожує стабiльностi i безпецi України. Вирiшення даної проблеми правовими методами дозволить вберегти Україну вiд тих ризикiв, якi стоять перед нею внаслiдок використання Чорноморським флотом Росiйської Федерацiї вiйськових баз на її територiї.

В будь-якому випадку є очевидним той факт, що ситуацiя, яка склалася довкола Чорноморського флоту Росiйської Федерацiї потребує подальшого правового врегулювання. Всi три Угоди 1997 р. залишили багато питань без вiдповiдей, а новi проблеми, якi виникали, залишалися невирiшеними. Харкiвська угода складається з трьох статей, якi об'єктивно не можуть врегулювати весь складний комплекс правовiдносин мiж Україною та Росiєю, якi iснують з цього приводу. Очевидною є необхiднiсть продовження процесу врегулювання спiрних питань, якi виникають з приводу базування Чорноморського флоту Росiйської Федерацiї на територiї України, в тому числi через укладення нових угод, якi б мали ширшу предметну сферу i заповнили б iснуючi прогалини.

В майбутньому необхiдно дати об'єктивну остаточну правову оцiнку Харкiвської угоди та її вiдповiдностi положенням Конституцiї України. Цей процес зовсiм не обов'язково повинен мати на метi її скасування - це необхiдно для вирiшення цього, так званого, "гордiївого вузла" суперечностей у вiдносинах мiж Україною i Росiєю з приводу використання Чорноморським флотом Росiйської Федерацiї вiйськових баз на територiї України.

[1] Йдеться про п. 14 "Перехiдних положень". - Прим. авт.

[2] Oчолював Конституцiйну  комiсiю Верховної Ради.- - Прим. авт