зміст

© Carnegie Endowment for International Peace, 2001

Вырвать из сердца то, что украинцы – свои, невозможно. Такая уж у нас судьба – общая судьба.
Із радіозвернення Президента РФ Бориса Єльцина, 21 листопада 1997 року

В XXI век наши страны вступают в новом качестве, вместе уверенно двигаясь к союзному государству. Это полностью отвечает чаяниям народов России и Беларуси.
З виступу Бориса Єльцина на церемонії підписання Декларації про подальше єднання Росії та Білорусі, 25 грудня 1998 року

Усупереч зовні привабливим концепціям “Міжмор’я”, чи Балто-Черноморського простору, які з’явилися в 90-х роках, і спробам протиставити російську державність як нібито “евразійську” “однозначно европейським” західним країнам СНД, реальним фактом і далі залишається східнослов’янський трикутник, тобто простір інтенсивних зв’язків і особливих відносин між Росією, Україною, Білоруссю та їхніми народами.

Такий висновок заснований принаймні на трьох серйозних арґументах. Насамперед варто згадати, що значною мірою збереглися бажання підтримувати гуманітарні зв’язки, так само як і привабливість об’єктивно могутнішої російської культури і російської мови.

Інший доцентровий фактор – це незаперечно уприявнена наприкінці 1990-х приналежність Росії, України та Білорусі до постсовєцького простору, успішно полишити який вдалося країнам Балтії. Уже той факт, що розширення НАТО зупинилося на західних кордонах України, дуже показовий. Але остаточну крапку в цьому питанні поставила позиція Европейського Союзу, котрий, незважаючи на всі спроби України задекларувати свій европейський вибір, відмовляється надати Києву кандидатський статус навіть у перспективі і розглядає Україну крізь призму концепції “безпосереднього сусідства”.

Нарешті, в останнє десятиліття продовжилася свого роду гра на ревнощах – демонстрація зближення з одним із партнерів, щоб впливати на позицію іншого. А це свідчить про реально існуюче відчуття внутрішньої єдности трьох країн.

Розбіжність векторів при подібності політики

Водночас вектори розвитку російсько-українських і російсько-білоруських відносин були прямо протилежні. Росія і Білорусь від середини 90-х років активно зближувалися як політичні і військові союзники, як економічні партнери (в окремі періоди Білорусь займала другий рядок у списку російських торгових контрагентів), а в 1999-му підписали Договір про утворення Союзної держави Білорусі та Росії. В російсько-українських відносинах, навпаки, переважали відцентрові й відверто конфліктні тенденції, інтенсивність взаємодії практично у всіх галузях падала, а товарообіг у 1992-1999 роках скоротився приблизно вчетверо і був до кінця десятиліття на дві третини пов’язаний із експортом енергоносіїв із Росії. Різниця у статусі України і Білорусі була офіційно визнана в російській концепції зовнішньої політики (2000), де зміцнення союзу Росії і Білорусі назване першорядним завданням, а Україна навіть не згадана, зате до неї явно звернене спільне для усього СНД попередження, що відносини будуть будуватися “з урахуванням зустрічної відкритости для співробітництва, готовности належним чином враховувати інтереси Російської Федерації” [Концепция внешней политики Российской Федерации // Независимая газета. – 2000. – 11 июля].

Парадокс у тім, що, як буде показано нижче, сама по собі політика Росії щодо України і Білорусі в 90-х роках була однотипною, із спільними характерними рисами і слабостями. Її легко розділити на три періоди:

• 1990 [у листопаді 1990 року був укладений міждержавний договір між РСФСР і УССР] – 1994 роки – дезінтеґраційна стадія: панує динаміка розпаду [ситуація доходила до абсурду. Наприклад, у російських військових академіях намагалися стягувати плату за навчання білоруських офіцерів російській мові як з іноземців]; Росія намагається діяти, спираючи на багатосторонні механізми СНД; конфліктна проблематика сфокусована на розділі совєцької спадщини (тому відносини з Білоруссю через їхню безконфліктність не стали пріоритетними);
• 1994-1999 роки – перехід від завищених очікувань до застою: ширяться уявлення про стосовну перевагу російської економіки; зростає – після приходу до влади Аляксандра Лукашенкі, а особливо Леоніда Кучми, котрий спирався на голоси російськомовного Сходу – реінтеґраційна ейфорія; Росія підтримує в 1995-му режим Кучми за допомогою численних дипломатичних поступок; зміцнюється донорська модель економічних зв’язків із Україною та меншою мірою з Білоруссю; у 1998 році відносини з Білоруссю стають інерційними, а з Україною – стаґнуюче-конфліктними;
• від 1999 року до сьогодні – помірно-прагматична стадія: адміністрація Путіна намагається повернути Росії ініціативу, зменшити фактичне субсидування Росією обох слов’янських республік, зберігаючи (а у військовій та військово-технічній сфері нарощуючи) союзні відносини з Білоруссю; знизити рівень конфліктности з Україною, взаємодіючи з нею по лінії президентських структур.

З усього цього випливає, що в розвитку ситуації в слов’янському трикутнику провідну роль зіграла не російська політика, а настрої суспільства та еліт України й Білорусі, які значною мірою визначили політику Києва і Мєнська.

Аналізуючи реальні дії, треба відразу ж сказати, що політики, усвідомлюваної як низка послідовних кроків, націлених на досягнення чітко сформульованих стратегічних цілей, у Росії щодо України та Білорусі донедавна просто не було, та й самі цілі не проглядалися [у доповіді Ради з питань зовнішньої та оборонної політики (СВОП) “Стратегія для Росії-2” (1994) говориться: “Неможливо більше проводити будь-яку політику щодо країн колишнього СССР, не маючи окреслених стратегічних цілей”. Див.: Стратегия для России: Доклад СВОП // Независимая газета. – 1994. – 27 мая. СВОП сформулював ці мети так: розвиток відносин конфедеративного типу з Білоруссю при допустимості сплати за це окресленої економічної ціни і прагнення до союзницьких відносин із Україною при відмові усіма засобами підтримувати її економіку. Див.: Возродится ли Союз?: Будущее постсоветского пространства: Тезисы СВОП. М.: Независимая газета, 1996. – С. 30-31].

На мій погляд, кінцевою метою російської політики щодо Білорусі спершу могло бути створення єдиної – не союзної – федеративної російсько-білоруської держави. В перші роки незалежности ностальгія за Совєцьким Союзом була в Білорусі, очевидно, сильнішою, ніж будь-де на постсовєцькому просторі: недружні до Росії сили на виборах, демократичний характер яких ніхто не ставив під сумнів, практично не потрапляли до парламенту країни, а ідея інтеґрації з Росією користувалася підтримкою переважної більшости населення (економічну інтеґрацію на референдумі 1995-го підтримали понад 82% тих, хто голосував). І тільки зміцнення режиму Президента Лукашенкі в 1995-1996 роках понизило межу можливого до рівня формально м’якої конфедерації, а по суті – міждержавного союзу з правом вето в обох сторін. Відбулося це тому, що, з одного боку, створення органів із реальними наднаціональними повноваженнями означало б обмеження влади Президента в Білорусі. З іншого боку, становлення білоруської опозиції, яка включила до свого складу значну частину політично активної інтелігенції, студентства, не могло не супроводжуватися поширенням негативних настроїв щодо Росії, яка начебто в усьому підтримувала офіційний Мєнськ, що, поза усяким сумнівом, буде ще довго позначатися на двосторонніх відносинах.

Нове ж возз’єднання з Україною було неможливе навіть теоретично. На відміну від Білорусі, де в совєцькі часи якогось серйозного руху за незалежність не спостерігалося, в Україні така традиція була, і на національному референдумі 1 грудня 1991 року конгломерат переконаних націонал-демократів, войовничих націонал-радикалів і новоявлених націонал-комуністів зумів переконати чотири п’ятих населення голосувати за вихід із СССР. Логіка розвитку виокремленої держави зажадала від правлячих еліт, котрі виграли від розпаду Совєцького Союзу, спертися на Західну Україну ідеологічно і політично – в іншому разі відбувся б розкол країни, який не залишав учорашній партдержноменклатурі шансів утриматися при владі. У такій ситуації Росія теоретично могла вибрати один із двох курсів:

• сприяти розколові України (варіант – відокремлення Криму), розраховуючи, що південь і схід країни перейдуть під контроль Москви;
• спробувати, як максимум, вибудувати з Україною відносини справжнього стратегічного партнерства, а як мінімум – не допустити перетворення України в недружню державу.

До честі російського керівництва воно не пішло шляхом дестабілізації України [а сили, орієнтовані на такий варіант розвитку, існували. Скажімо, 9 липня 1993-го була прийнята постанова Верховного Совєта РФ, у якій йшлося про те, що Севастополь належить Росії. Остаточно питання про визнання територіальної цілісности України було зняте лише в лютому 1999 року, коли був ратифікований загальнополітичний договір], що загрожувало б Росії з її кризовою економікою і неґарантованою територіальною цілісністю катастрофічними наслідками. Але і прагматичний вибір на користь другого сценарію не був вчасно зроблений.

Нездатність Росії реально оцінити межі можливого у своїх відносинах з Україною і Білоруссю, очевидно, була і до певної міри залишається пов’язаною з комплексом, який одержав у літературі назву “спокуса інтеґрацією” (integrationist temptation – термін, запроваджений американським політологом Шерманом Ґарнеттом). Цей комплекс істотно утруднює проведення практичної політики, оскільки на перший план висуває оцінку не реальних цілей і ресурсів, а прийнятної економічної та політичної ціни за те, щоб мати можливість у майбутньому домагатися тієї чи іншої, можливо й фантомної, мети.

У цьому ж напрямку діє і комплекс “старшого брата”, котрий по-батьківськи, а водночас зневажливо ставиться до “молодших братів”: може виявити неувагу до їхніх політичних потреб, історії та культури, але готовий у міру можливостей надавати економічну допомогу і буває вкрай здивований відсутністю “вдячности” (у випадку України) чи наполегливістю і вимогливістю партнера (у випадку Білоруси).

Пристрасть до декларативности

Нездатність чітко сформулювати стратегічні цілі та тактичні завдання породжує численні слабкості в російській політиці.

Насамперед, це прихильність до декларативних, символічних кроків, яка породжує зливу документів, покликаних підтвердити результативність міждержавних зустрічей, особливо на вищому рівні. Про це найкраще свідчить динаміка формування і нинішній стан договірно-правової бази російсько-білоруських і російсько-українських відносин.

Кількість міждержавних і міжвідомчих угод між Україною і Росією обчислюється тризначними цифрами, але, як правило, вони не виконуються. Частина з них носить свідомо нездійсненний характер, як, наприклад, Спільна заява про подальший розвиток рівноправного партнерства і співробітництва в рамках СНД, підписана в лютому 1998-го, тобто майже через півроку після створення блоку ГУАМ, який зафіксував установку Києва на альтернативне лідерство в Співдружності. Однак, нереалістичними і не до кінця проробленими виявилися не лише декларації та заяви, але й ратифіковані міждержавні договори.

Цей висновок справедливий і щодо так званого великого договору між Росією й Україною – Договору про дружбу, співробітництво і партнерство.

Апогеєм декларативности російсько-білоруських відносин став підписаний у грудні 1999 року Договір про утворення Союзної держави Білорусі та Росії – лебедина зовнішньополітична пісня Єльцина. Він був покликаний, як і багато інших кроків першого російського Президента щодо Білорусі, створити йому імідж інтеґратора постсовєцького простору і тим самим наче нейтралізувати його роль у розвалі СССР. Всупереч назві, договір не проголошує утворення держави, а всього лиш забезпечує правову базу перехідного періоду.

Реактивність російської політики

Політика Росії ельцинського періоду відзначалася реактивним характером.

По-перше, Москва не формувала порядок денний, а лише реаґувала на зовнішньополітичні запити чи внутрішньополітичні кроки своїх візаві.

По-друге, якщо глави України та Білорусі відвідували Москву кілька разів на рік (а Лукашенка приїжджав ще й у десятки російських реґіонів, підтверджуючи тим самим формулу “торгівля йде слідом за прапором”) і поверталися, домігшись конкретних результатів, – чи то квот на безмитний ввіз у Росію цукру, чи чіткої фіксації дати підписання потрібного інтеґраційного документу, – то російський Президент практично не бував у Мєнську і Києві, не кажучи вже про висування умов його приїзду. А це позбавляло Росію ініціативи, перешкоджало проведенню якої-небудь послідовної політики, а головне – зміцнювало в Україні й у Білорусі почуття образи на Москву, яка дозволяла собі “панські” замашки.

Після приходу до влади в Росії Владіміра Путіна Москва спробувала повернути собі ініціативу. Однак, говорити про перелом десятилітньої тенденції поки ще рано.

Тактика поступок

Упродовж 90-х років російська переговорна тактика найчастіше зводилася до поступок. Поняття “поступка” я вживаю не в негативно-оцінному змісті, а нейтрально – для того щоб зафіксувати факт: у випадку розбіжностей між країнами угоди виявлялися можливими тільки тоді, коли Росія відступала від своєї первісної позиції, причому нерідко принципової чи задекларованої. Внаслідок подібної тактики Москви в Києві та Мєнську вкорінилося переконання, що для просування власної позиції в двосторонньому діалозі досить спершу витримати перший натиск російської дипломатії, а потім затягувати ухвалення рішення.

У питанні про денуклеаризацію України Росія виступала за беззастережне виконання Києвом зобов’язань, які випливають з його участи в Договорі СНО-1 і передбачають знищення усіх стратегічних ядерних озброєнь на території країни упродовж семи років. Україна зажадала окрім фінансової компенсації надати їй ґарантії безпеки, які включали в себе відмову від використання чи загрози використання проти неї ядерних і звичайних озброєнь, а також економічного тиску, поваги територіальної цілісности і недоторканности кордонів. Такі ґарантії в 1994-му були Росією, США і Великою Британією дані, що, звичайно, не применшувало важливости ядерного роззброєння України, але засвідчило неможливість вирішити завдання в тому вигляді, в якому воно було спершу поставлене, навіть у співробітництві із західними державами.

З питання Чорноморського флоту Москва спочатку виступала за його збереження в складі Стратегічних сил СНД, відтак за його спільне використання з Україною, будучи готовою узяти флот цілком на власне утримання і під власний контроль, зрештою, за роздільне базування російського ЧФ і ВМС України в Севастополі і Донузлаві відповідно. На ділі ж усе закінчилося тим, що флот був поділений (при цьому Росія фактично купила українську частину, списавши український борг), Військово-морським силам України за два роки до підписання угод про розділ були передані бази в Очакові, Ізмаїлі, Донузлаві, Балаклаві, Миколаєві та інших містах, а обидва флоти стали базуватися в Севастополі фактично спільно (були поділені затоки і пристані, що дозволило говорити про роздільне – де-юре – базування).

У тому, що стосується українських боргів, то Росія наполягала на пакетному принципі, який пов’язував питання про реструктуризацію накопиченої до 1995 року заборгованости за державними кредитами в сумі приблизно 2,5 млрд. дол. із вирішенням долі Чорноморського флоту. Однак, у березні 1995-го під тиском МВФ ця заборгованість була реструктурована так, щоб платежі здійснювались від 1998 до 2007 року без жодних умов. У 1997-му, коли визначався механізм платежів за оренду військових об’єктів у Криму й оплати української частини ЧФ, до первісної російської схеми вдалося повернутися, але реструктуровані ще в березні 1995 року 1,5 млрд. дол. боргу за газ перетворилися тим часом у мало ліквідні цінні папери (так звані “газпромовки”). Накопичені в другій половині 90-х років нові газові борги російські кредитори хотіли б обміняти на власність в Україні, однак українські керівники відмовляються вести переговори про такий варіант погашення, пропонуючи навзаєм різні залікові схеми. Ба більше, не погоджена сама цифра боргу: російські кредитори називають суму в 3 млрд. дол., а українська сторона визнає трохи більше 2 мільярдів. Переговори 2000-го про узгодження розмірів боргу результатів не дали, і, радше за все, Україна не відступить від своїх оцінок. Крім того, не виключено, що, розраховуючи на поступливість Росії, Київ спробує пов’язати газові борги з питанням про так звану совєцьку власність [у 1994-му була підписана угода про так званий нульовий варіант, згідно з яким Росії були передані совєцькі активи і борги. Однак, угода досі не ратифікована Верховною Радою, і Київ заявив про можливий позов до Росії в міжнародні суди. В Україні вважають, що її частка совєцьких активів і боргів за станом на 1991 рік складала 16,37%. При цьому борги дорівнювали б 13,5 млрд. дол. і 2,8 млрд. переводних рублів. Українська частина активів оцінюється в 12,1 млрд. дол., 7,8 млрд. переводних рублів, 42,1 тонни золота і включає нерухомість у 36 країнах. Водночас Україна вимагає від Росії повернути внески юридичних осіб і громадян України з рахунків колишнього Внєшекономбанку СССР (відповідно 579 і 5,7 млн. дол. плюс відсотки за 10 років; борг ВЕБу фізичним особам Росією визнаний, і перші виплати зроблені), а також 84,3 млрд. совєцьких рублів (на 1 січня 1991-го), оцінюваних у 125 млрд. дол., які належали вкладникам Ощадбанку СССР].

З питання про прикордонне розмежування [йдеться про суходільну ділянку; принципи розподілу Азово-Керченської акваторії не визначені, і в цьому питанні країни дотримуються діаметрально протилежних підходів] ситуація зовні розвивається відповідно до російського підходу: прийнятий варіант проведення лінії кордону на картах (делімітація), а не на місцевости (демаркація), як спершу наполягала Україна. Однак, від прагнення до демаркації і запровадження повноцінного прикордонного режиму на російсько-українському кордоні Київ юридично зобов’язуючим чином не відмовився і, ймовірно, висуне ці вимоги після завершення делімітації. Навіть гірше, повідомлялося, начебто Україна отримала принципову згоду Росії на поступовий перехід до закордонних паспортів при перетині спільного кордону, що недвозначно стало рухом у напрямку закритого кордону з візами і митницями, проти чого Росія начебто б увесь час виступала.

У російсько-білоруському діалозі поступки Москви помітні набагато менше.

Низька економічна ефективність політики

Російська політика була економічно неефективною, оскільки у випадку і Білорусі, і України була створена модель донор – реципієнт, а спільність економічних інтересів на новій ринковій основі практично так і не виникла. Ба більше, держава чи не змогла, чи не захотіла надати підтримку російському бізнесу ані в його проникненні на ринки України та Білорусі, ані в тому, що стосується повернення боргів.

Білоруське “економічне диво” середини 90-х років багато в чому було оплачене Росією. За деякими оцінками, загальні втрати російського бюджету від діяльности Митного союзу від квітня 1995-го до квітня 1997-го склали приблизно 4 млрд. доларів [докладніше див.: Селиванова И. Экономическая интеграция России и Белоруссии и ее влияние на развитие народного хозяйства Белоруссии // Белоруссия и Россия: Общества и государства / Под. ред. Д. Фурмана. М.: Права человека, 1998. С. 316-337]. Спроби узяти під контроль реекспорт нафти і змусити функціонувати митний кордон Росії розпочалися тільки в 2000-2001 роках.

Але, якщо субсидування Білорусі було хоча б частково виправдане її участю в кооперації підприємств обох країн і низькими транзитними тарифами, то поблажливе ставлення до донорської допомоги Києву раціонально пояснити набагато сутужніше. Крім нагромадження заборгованости, на території України відбувалися масові розкрадання газу з трубопроводів (у середньому в рік там безвісти зникало 10 млрд. кубометрів, що еквівалентно 800 млн. дол.), однак російське керівництво так і не зуміло надати реальну політичну підтримку “Газпрому”, аби припинити цю хибну практику. Незважаючи на деяке зближення позицій Москви і Києва під загрозою будівництва обхідних газопроводів через територію Білорусі й Польщі, існує значна ймовірність того, що субсидування України може продовжитися, як мінімум, на середньострокову перспективу [у даному контексті цікаві грудневі (2000) угоди на 2001 рік, згідно з якими сформований газовий баланс України (78 млрд. кубометрів, з яких 18 складе власний видобуток, 30 – оплата за російський транзит і 30 – необхідно закупити в Туркменістані), передбачений механізм товарного кредитування України Росією і запроваджена заборона на реекспорт газу. Є, однак, значні сумніви в тому, чи вдасться реалізувати цю угоду: радше за все, Україна не зможе оплачувати туркменський газ, ціна якого на українському кордоні з урахуванням транзиту досягне 75 дол. (у 2000-му Київ не зміг розплатитися з компанією “ИТЕРА” навіть за ціною 45 дол.), отож російський кредит буде швидко витрачений].

Нескоординованість і непослідовність

Зрештою, Росії не вдалося виробити скоординованої лінії поведінки щодо України і Білорусі. Заважали цьому щонайменше чотири групи протиріч між сторонами, подекуди доволі глибокі.

По-перше, російські політичні сили не змогли, та й, очевидно, не могли у принципі, дійти до єдиного сприйняття ситуації.

По-друге, важко говорити про якусь концептуальну єдність навіть усередині російського керівництва.

По-третє, конкуренція бюрократій обох країн призводила до мультиплікації органів, які мали відношення до вироблення політики, але які так і не були вибудовані в ієрархічну структуру. Багатоголосся російської офіційної лінії в 1990-х явно програвало на тлі не тільки персоніфіковано-президентської Білорусі, але й підходу України, завжди єдиного і спадкоємного.

По-четверте, особлива позиція російського бізнесу, яка надавала величезний простір для дипломатичної гри, на жаль, не знайшла відображення в російській зовнішній політиці. Україні (у Білорусі справа виглядала аналогічно, але не настільки акцентовано) було вигідно не проводити розмежування між боргом Росії і боргом, скажімо, “Газпрому”, який можна було частково оплачувати стратегічними бомбардувальниками тощо. Однак таке становище було невигідне російській економіці і не влаштовувало самі компанії. Перша страждала від безконечних бартерних схем і податкових заліків, другі наштовхувалися на неможливість придбати власність в Україні. У 2000 році російський бізнес почав активно на власний страх і ризик брати участь у великій приватизації в Україні, але немає жодних ґарантій, що, домігшись успіху в цій галузі, він стане діяти в унісон з інтересами держави.

Підсумком десятилітньої політики Росії на українському і білоруському напрямках стали: втрата величезних матеріальних і фінансових засобів; зміцнення серед частини еліт у цих державах погляду на Росію як недружню державу і/чи джерело субсидій і особистого збагачення; громіздка і недосконала правова база; а головне – відсутність ґарантій того, що після зміни біля керма влади перших осіб між нашими країнами збережуться принаймні добросусідські відносини. Значною мірою все це – провина Росії, яка диспонувала незмірно більшими економічними, інтелектуальними й інформаційними ресурсами, аніж її сусіди, але не змогла правильно сформулювати завдання, домогтися пошанування своїх інтересів і дозволила риториці “стратегічного партнерства” підмінити реальне співробітництво.

Після приходу до влади Владіміра Путіна тон розмови Москви з Києвом і Мєнськом відчутно змінився. Російська політика стає дедалі активнішою, значно більше, хоча поки що не цілком, послідовною і прагматичною у вирішенні конкретних питань. Однак, усе це не принесе перелому, якщо нове російське керівництво не зуміє чітко сформулювати мети своєї політики в слов’янському трикутнику, не визначиться щодо “спокуси інтеґрацією”.

Скорочений переклад А.П.

Опубліковано у: Pro et Contra. – 2001. – Зима-весна // Внешняя политика России. Ч. I. – С. 107-121.