|
|
|
Іріна БусиґінаНімецький федералізм: історія, сучасний стан, потенціал реформування© И.Бусыгина, 2000 Німеччина - найбільша західноевропейська федерація, що славиться не лише унікальним розмаїттям реґіональних ландшафтів, а й власною моделлю “кооперативного федералізму”. В останні роки різноманітні семінари, зустрічі експертів, де обговорюється німецька практика федеративного будівництва, стали доволі популярними в Росії. Крім усього іншого, сенс такого залучення чужого досвіду, на мою думку, полягає у тому, що стартові умови формування федеративних систем наших держав де в чому подібні. І справді, всупереч існуючій думці, та німецька система федералізму, яку ми знаємо сьогодні, народилася після капітуляції Німеччини в Другій Світовій війні; багато в чому вона є продуктом діяльности союзників. Таким чином, німецький і російський федералізми у певному сенсі є моделями свідомого дизайну. Більш того, і повоєнна Німеччина, і Росія в останні десять років переживали глибинні системні трансформації (нехай вони і обумовлені різними причинами і проходять неоднаково), де побудова федеративних відносин була лише одним із напрямків. Після війни в Німеччині не було не те що федералізму, знищеного націонал-соціалізмом, - необхідно було побудувати сучасну державність, а для цього насамперед прийняти нову Конституцію. Нарешті, водночас із конструюванням правових засад трансформації в Німеччині, як і в Росії, одним з базових елементів були економічні реформи. Німецька федеративна традиція виросла з історії країни, вік її суттєво перевищує вік самого федералізму. Однак уже з початку ХІХ сторіччя можна говорити про федеративний елемент у державному устрої Німеччини. Відзначу, що німецька конституційна доктрина чітко розмежовує союз держав (Sttatenbund) і союзну державу (Bundesstaat), тобто конфедерацію та федерацію. Так, у рамках конфедерації суверенні держави об’єднуються на міжнародно-правовій основі, створюють союзні – федеральні – органи й виконують певні “партнерські” обов’язки, залишаючись, однак, самостійними суб’єктами міжнародного права. Федерація ж має державний характер, її суб’єкти підкоряються нормам загальної союзної конституції і можуть володіти міжнародною правосуб’єктністю лише у тій мірі, в якій це допускається конституцією [Бернхардт 1994; 43]. Уже в Північнонімецькому союзі, який був безпосереднім попередником Німецької імперії - першої німецької союзної (федеративної) держави, - формування федеративних структур у принципі обумовлювалося прагненнями населення роз’єднаних князівств стати німцями, господарями єдиної держави, залишаючись при цьому баварцями, баденцями, вюртемберзцями і т.д., досягти єдности при збереженні різноманітности - ось найперша проблема, котру вирішувала німецька федеративна держава. Інакше кажучи, висловлюючись дещо пишномовно, на момент утворення Німецької імперії державний союз (Sttatenbund) був відображенням status quo, союзна держава (Bundesstaat) перетворилась у символ надії, у символ майбутнього. Німецька імперія 1871 р. являла собою нову форму федеративного устрою, і її конституцію німецькі дослідники вважають прикладом конституції федеративної держави [Бернхардт 1994; 44]. Проте нова держава мала дуже еклектичну природу і найхимернішим чином поєднувала в собі різноманітні традиції і принципи: унітарні з федеративними, ліберальні з деспотичними, антипарламентськими. Отже, це був, синтез, можливо, майстерний, але, напевно, змайстрований штучно. Німецький федералізм на той час поєднував відносну автономію країн-членів, їхню участь у вирішенні державних питань з прусською геґемонією та зростаючим почуттям приналежности до єдиної держави. Що дав такий синтез, чи, скажімо так, компроміс “федералістського” ґатунку (а федералізм, як відомо, сам є системою компромісів)? Перш за все - вдалося досягти балансу між інтересами імперії у цілому та її окремих складових. Перша світова війна стала великим “вирівнювачем” та усереднювачем, й імперія суттєво розширила свої компетенції. Щоправда, вже наприкінці війни відзначалося посилення профедералістських настроїв, особливо помітне в Баварії, однак їх розповсюдження було вельми спорадичним і жодних практичних наслідків не мало. Настрої 1918-1919 рр. у Німеччині щодо її державного устрою в цілому були більш процентралістськими, ніж у 1871 р., що проявилось при розробці Конституції Ваймарської республіки. Творцем проекту цього акту став держсекретар міністерства внутрішніх справ, професор права Г.Пройс. Його основна ідея була вельми радикальною - ліквідувати дрібні держави й поділити Пруссію з метою створення рівноцінних, порівнюваних за розмірами та чисельністю населення, земель, які б жили за законами парламентської демократії. Проте парадоксальним чином саме землі, потерпаючи від геґемонії Пруссії, виступили проти її поділу, вважаючи його надто дорогою ціною за звільнення від геґемонії. Роздроблення найпотужнішої сили, яка склалася історично, поза сумнівом, послабило б легітимність інших частин німецької імперії. Поділ Пруссії насправді швидше посприяв би зміцненню централістських начал, ніж побудові “чистої” федеративної держави. Ваймарська Конституція 11 серпня 1919 р., таким чином, стала компромісом між концепцією Пройса і вимогами земель. Продовживши федеративну традицію у принципі та відмовившись від поділу Пруссії, Конституція, однак, містили важливі нововведення: місце монархії зайняла республіканська форма правління, повноваження центральної влади в галузі законодавства й фінансової політики були суттєво розширені за рахунок компетенцій суб’єктів федерації, посилився судовий контроль над державною владою [Muench 1999]. Згідно з Конституцією, пріоритет імперського права над законодавством земель гарантувався ст.13. Принципове значення мала й ст.48, яка встановлювала правомочність президента при необхідности використовувати збройну силу проти землі, що виявила непокору, а також надавала президентові дуже широкі повноваження взагалі, що пізніше відіграло, як відомо, трагічну роль. Ідеологія націонал-соціалістів мала яскраво виражену централістську орієнтацію. Для них єдність нації, з’єднання всіх її сил у кулак під гаслом “Ein Reich, ein Folk, ein Fuehrer”, “вождизм”, диктатура, несамовите поклоніння самим собі, були вищими цінностями. А от федералізм стали вважати реліктом, поганою традицією німецької історії, якої слід позбутися. Під час війни централістські начала неминуче ще більше посилилися (будь-які катаклізми призводять до зростання доцентрових тенденцій). Держава Третього райху була навіть не авторитарною централізованою державою, керованою бюрократичною верхівкою; це була держава Гітлера, держава партії, держава особистого панування й персональної, якщо так можна сказати, централізації. Централізація часів нацизму не в останню чергу й зумовила ренесанс федералізму в Німеччині після 1945 р. Після 1945 р. західна частина країни була організована на федеративних засадах як Федеративна Республіка Німеччина (ФРН). Проте це означало не стільки свідомий поворот до історичної традиції, скільки утворення нової держави. Те, що в основу цієї держави було покладено федеративний принцип, зумовлювалось цілою низкою причин. Одна з найважливіших: федеративна структура ФРН визначалася союзниками - Великобританією, США, дещо менше Францією; при цьому, щоб уникнути нової “німецької небезпеки” могло йтися або про поділ, або про якомога повнішу децентралізацію країни. Як відомо, переговори про поділ Німеччини на три окупаційні зони та введення особливого управління для Берліна велися союзниками ще до її капітуляції. Так, Росія мала отримати східну, Великобританія - північно-західну, США - південно-західну частини країни. Пізніше, на конференції в Ялті в лютому 1945 р., було узгоджено виділення території і для Франції. Ця територія склалася з частин англійської й американської зон [див. Зонтхаймер 1996]. У перші повоєнні роки кордони між зонами мали статус державних. До складу американської зони входили Баварія, Гессен, північні частини Бадена й Вюртемберґа; сюди ж належав Бремен. Британці, окрім вільного ганзейського Гамбурґа, в результаті розвалу Пруссії отримали новоутворення - Північний Райн-Вестфалію, Нижню Саксонію і Шлезвіґ-Гольштайн. Французька зона складалася з невеликих земель: (Південного) Бадена, Вюртемберґ-Гогенцолена, а також земель Райнланд-Пфальц і Саарланд на південному заході. Федералізм, таким чином, став інструментом створення у західних частинах країни ослабленої, “безпечної” німецької держави. Федералізм із його системою checks and balances був протиставлений централізму, акумуляції могутности та зловживання нею. Зрештою, серед союзників не виявилося єдности стосовно ступеня федералізації ФРН: Франція була прихильницею створення рихлої конфедерації, Великобританія не заперечувала і проти згуртованішої спільноти. Фактично єдиним послідовним протагоністом утвердження федеративної системи в Німеччині був уряд США [Nipperdey 1990]. Важлива причина утвердження федеративної системи в повоєнній Західній Німеччині пов’язана і з тим простим фактом, що на 1948-1949 рр. землі вже існували, а значить, на більшій частині німецької території не було потреби організовувати щось нове. Щоправда, кордони всіх земель за винятком чотирьох (Баварії, Гамбурґа, Бремена і Саксонії) виявилися значно перекроєними, що пояснювалося проблемою позбавлення від надзвичайно сильного антипрусського комплексу. Ідея була проста й радикальна. Пруссія повинна бути - і була - знищена, поділена між 11 землями. Баден-Вюртемберґ отримав землю Гогенцолен, Гессен - однойменну прусську провінцію, Мекленбурґ-Передня Померанія - Померанію, Райнланд-Пфальц - прирайнські території, Тюринґія - кілька невеликих пруських анклавів. Інші землі утворилися в результаті поділу Пруссії та приєднання до цих частин дрібніших непруських територій: Нижня Саксонія з великим герцоґством Ольденбурґ і герцоґством Брауншвейґ як “доважками”; Північний Райн-Вестфалія з курфюрством Ліппе; Саксонія-Ангальт з курфюрством Ангальт; Шлезвіґ-Гольштайн зі “шматочками” Ольденбурґа й Лауенбурґа. Нарешті, колишніми прусськими провінціями в неперекроєному вигляді є землі Бранденбурґ і Саарланд. В американській окупаційній зоні вже восени 1945 р. було створено координуючий орган - раду - для трьох земель (Laenderrat), який став першим органом федеративного напряму. Британську зону спершу організували на централістських засадах, однак у 1947-1948 рр. американська і британська зони були злиті в одну т.зв. Бі-зону (Bi-Zone). Інтереси земель у Бі-зоні представляла земельна рада, праобраз майбутнього Бундесрату. Взагалі центральні інститути Бі-зони були в певному сенсі попередниками інститутів майбутньої ФРН. Пізніше (після певних вагань політиків) французька частина приєдналася до Бі-зони, і там було створено спільний тризональний комітет. Кінцевою метою своєї присутности союзники оголосили створення ліберальної політичної та економічної систем на території ФРН. 1 липня 1948 р. військові губернатори західних зон передали прем’єр-міністрам низку документів. Зміст найважливішого полягав у наділенні прем’єр-міністрів повноваженнями скликати до 1 вересня 1948 р. Конституційні збори для вироблення “демократичної конституції федералістського типу”, яка згодом була б схвалена на референдумі. Оскільки Конституція розроблялась не Національними зборами, а т.зв. Парламентською радою (без участи населення східних земель), яка складалася з депутатів ландтаґів східних земель, документ отримав назву Основного закону, що як би підкреслювало його не остаточний, перехідний характер. Найважливіші положення цього акту визначали союзники: він мав бути демократичним і федералістським. Після ратифікації Основного закону контроль західних союзників над ФРН поступово послаблювався. У 1955 р. республіка, нарешті, отримала повний формальний суверенітет. Цікаво, що єдине спірне питання в час роботи Парламентської ради було пов’язане саме з федералізмом: тут довелося шукати компроміс між запропонованою СДПН жорсткішою, централістською конструкцією союзу та слабшою його формою, котра б охоплювала землі на кшталт “даху” чи “парасольки”, - її пропагували південнонімецькі організації ХДС. Отже, необхідність повністю порвати з нацистським минулим, реалії окупаційних зон, сильний “антипрусський комплекс” і невдовзі ще на додаток тертя Захід-Схід - ось чотири “акушери” при народженні нової держави в західній частині. “Те, що за цих обставин “дитя” не отримало ні сил, ні струнких пропорцій, можна було передбачити”, - пише німецький дослідник Р.Леонардт [Leonardt 1961]. Чи так воно насправді? Нижче я ще повернуся до цього питання. Тимчасом на східних територіях Німеччини події розгорталися, підкоряючись абсолютно іншій внутрішній логіці. Домінуюча совєцька присутність, певна річ, породила цілком іншу політичну й економічну систему. На відміну від ФРН, колишня НДР була заснована не на федеративних, а на централістських началах. Так, у 1952 р. п’ять земель, що існували на східних територіях, були трансформовані в 14 адміністративних округів згідно із законом “Про подальшу демократизацію структур і процедур державної влади в землях НДР” [Klatt 1992; 23]. Власті НДР почали політику, спрямовану на нівелювання реґіональної різноманітности. Лише в 1990 р. об’єднання Німеччини природнім шляхом привело до відновлення п’яти земель (Бранденбурґа, Мекленбурґа-Передньої Померанії, Саксонії, Саксонії-Ангальта й Тюринґії) та надання статусу землі Східному Берліну, який згодом було злито із Західним Берліном в єдину землю. При визначенні кордонів східних земель в низці комун проводилися референдуми, на яких населення вибирало, до якої землі воно хоче належати. Крім того, через референдуми вирішувалося й питання про земельні столиці. Так, якщо місцезнаходження столиць Бранденбурґа, Саксонії і Тюринґії - Потсдам, Дрезден та Ерфурт відповідно - було безсумнівним, то більшість населення Саксонії-Ангальта на референдумі надала перевагу Маґдебурґові перед Галле, а населення Мекленбурґа-Передньої Померанії вирішило питання на користь Шверина, а не Ростока. У повсякденному мовленні та пресі східні території називають “п’ять нових земель” (на відміну від ще недавно вживаного виразу “колишня НДР”) Нові землі мають такі ж компетенції, такі ж, чи подібні інститути, конституції, партії. Відповідно, німецька федеративна система так само охоплює як своїх старих, так і нових членів. Познайомившись дуже стисло з історією німецького федералізму, слід зрозуміти наступне: німецький федералізм, яким ми його знаємо сьогодні, - це значною мірою повоєнний витвір союзників, хоч і створений з опорою на історичну традицію. Недарма багато які землі називають “землями через рисочку” або “землями з реторти”. На цьому потрібно наголосити, позаяк досить поширеною є думка про те, що всі німецькі землі в їх теперішній конфігурації існували впродовж століть. Однак з’ясувавши, що це не відповідає істині, чи можемо ми дійти висновку, що, знову ж таки значною мірою, землі в їх нинішніх кордонах позбавлені реґіональної ідентичности? З формальної точки зору (за деякими винятками) все населення тієї чи іншої землі не становить однорідної спільноти, об’єднаної історичною долею. Так, межі розповсюдження німецьких діалектів майже не збігаються з межами земель. Німеччина моноетнічна, федералізм тут не є засобом вирішення національного питання [Рудольф 1994]. Важливим фактором, який “розрідив” традиційні спільноти, стали масові переміщення населення зі сходу на схід після війни. Деякі біженці залишалися на територіях, котрі пізніше ввійшли до НДР, та багато які рухалися далі на захід, де на час зведення Берлінської стіни число міґрантів перевищило 3,5 млн. чол. У цілому в повоєнні роки у Західній Німеччині оселилося 13-14 млн. німців зі сходу [див. Ardagh 1987]. Міжземельні переміщення є дуже характерними для німців і зараз. Природно, вони зросли у зв’язку з об’єднанням країни, однак німці активно пересуваються своєю територією і за відсутности таких надзвичайних обставин. Одним із могутніх стимулів цього, власне, і є німецька федеративна система з її децентралізацією та вирівнюванням якости життя. Виходячи зі сказаного вище, чи можна зробити висновок, що повоєнний німецький федералізм є федералізмом штучним чи навіть “фальшивим”? Очевидно, ні. Якщо “старий” федералізм, чий розвиток був перерваний нацизмом, опирався на примат традиції та історичної самоідентифікації, то “новий”, повоєнний федералізм є федералізмом функціональним, таким, що водночас і відповідає сучасним реаліям, і конструює їх. Федералізм робить свій внесок у те, що мешканці усіх земель у більшій чи меншій мірі відчувають себе не лише громадянами федерації, але й мешканцями даної землі. У старих землях це проявляється сильніше, але й у п’яти нових землях “земляцька” свідомість починає так чи інакше прорізуватися, знівелювати її повністю явно не вдалося. В такому сенсі кожна земля зберігає свій унікальний профіль. З чим це пов’язано? Насамперед - з моменту утворення земель (маються на увазі старі землі) минув нехай і невеликий, але все-таки час. По-друге, що важливо, збереження землями своєї свідомости безпосередньо пов’язане з їхніми компетенціями. Так, поміж іншим, освіта, засоби масової інформації і, що є головним для нас у даному випадку, культура, належать до виняткової законодавчої компетенції земель. Сам розподіл компетенцій між землями і федерацією в німецькій федеративній системі передбачає та стимулює реґіональну різноманітність і плюралізм. “Землі живуть культурою” [Foederalismus in der Bewaehrung 1992]. Як же “працює” німецький федералізм, чому ми можемо говорити про особливу модель федеративного устрою? Почати, очевидно, слід з того, що німецький федералізм часто називають “кооперативним федералізмом”, а це визначення таїть у собі певні пастки. По-перше, в науковій німецькомовній літературі термін “кооперативний федералізм” часто використовується не для описання моделі німецького федералізму, а для оцінки певного періоду його розвитку, а саме: з середини 1960-х до середини 1970-х років. По-друге, навіть коли даний термін використовується для описання моделі як такої, слід мати на увазі, що це не власне німецький винахід. Німецька наукова думка запозичила його в американських дебатах і спершу термін звучав виключно англійськоою (co-operative federalism). Згодом термін отримав і німецький переклад, позначаючи, як правило, дворівневу систему, де кожний рівень відокремлений один від одного і має елементи самостійности, власні компетенції для виконання своїх завдань. У “кооперативному федералізмі”, крім усього іншого, суттєву роль відіграють переговори, за допомогою яких інтереси різних учасників, з одного боку, позиціонуються, а з іншого - повинні бути адаптовані з вигодою для всіх. Це, безумовно, сильний бік німецького федералізму й німецької демократії, яку іноді називають “переговорною демократією” [Luthardt 1999]. У Німеччині суб’єкти федерації - землі - це держави, які самостійно реалізують всю повноту державної влади за межами повноважень федерації. Важливо, що землі реалізують ті владні повноваження, які не є похідними від федерації, але конституційно визнані нею, тобто не можуть бути скасовані. Землі самостійно встановлюють свій конституційний лад, але зобов’язані дотримуватися загальних положень: їхній конституційний лад повинен відповідати принципам республіканської, демократичної і соціальної правової держави (ст.28 Основного закону). Верхня палата парламенту - Бундесрат - орган прямого представництва земель на федеральному рівні. Бундесрат складається з членів урядів земель, при цьому їх склад може змінюватися від засідання до засідання в залежності від обговорюваного питання. Землі мають у Бундесраті від 3 до 6 голосів в залежності від кількости їхнього населення. Важливо, що від делегації однієї землі голоси можуть подаватися тільки одностайно; отже, на засідання Бундесрату виноситься вже узгоджена позиція землі. Перетворення Бундесрату із звичайного бюрократичного органу на форум земельних урядів у деяких дослідженнях вважається чи не головним, що принесло з собою розвиток федеративних відносин у країні [див. Boldt 1993: 44]. У сфері законодавчої компетенції розрізняються виключна компетенція федерального законодавця, конкуруюча компетенція федерації та земель, виключна компетенція земельного законодавця. У віданні лише федерації (ст.71, 73 Основного закону) знаходяться, серед інших, зовнішні відносини, оборона й безпека, паспортизація, імміґрація, фінансове та валютне регулювання, грошова емісія, федеральний транспорт, зв’язок, федеральна державна служба та ін. У сфері конкуруючої компетенції відносини регулюються законодавством земель лише остільки, оскільки вони не врегульовані федеральним законодавством; тимчасом федеральний законодавець на свій розсуд може вдатися й до вичерпного регулювання тієї чи іншої сфери. Зрозуміло, що у випадку конкуруючої компетенції в жодному разі не йдеться про спільне відання (вельми нечітко, до речі, викладене в Конституції РФ), позаяк пріоритет належить федеральному законодавцеві. До сфери конкуруючої компетенції (ст.72, 74 Основного закону) належать, наприклад, громадянське, кримінальне й процесуальне право, господарське і трудове право, законодавство з використання ядерної енергії, земельне та житлове законодавство. Нарешті, все, що не належить до виключної компетенції федерації і конкуруючої компетенції, входить у законодавчу компетенцію земель (ст.70). Це, перш за все, конституційне законодавство й адміністративний устрій земель, культура, засоби масової інформації, школа, законодавство про місцеве самоуправління. В цілому можна констатувати, що федерація має явну перевагу в порівнянні із землями у законодавчій сфері, у той час як здійснення виконавчої влади (виконання земельних і федеральних законів) і управління взагалі знаходиться в основному у віданні земель. Надзвичайно важливо ще раз відзначити те, що “конкуруюча компетенція” - річ цілком конкретна в тому сенсі, що земельний законодавець твердо знає, що може “творити” у цій сфері лише поки вона не охоплена федерацією. “Конкуруюча компетенція”, таким чином, реально служить основним інструментом розмежування компетенцій на користь федерації в силу конституційної гарантії “однаковости життєвих умов” (“Einheitlichkeit der Lebensverhaeltnisse”) [Haungs 1993: 122]. У той же час російське “спільне відання” є вельми розпливчатим, що при недосконалости федерального законодавства й існуючих у ньому лакунах загострює і без того численні протиріччя між федеральними й реґіональними законами. До 1919 р. суперечності між державами - суб’єктами федерації - в Німеччині вирішувалися Бундесратом. Ваймарська конституція заснувала спеціальний Вищий державний суд. Після 1949 р. усі суперечки між федерацією та землями вирішуються через Федеральний конституційний суд. Федеральний уряд може апелювати до Суду у випадках перевищення влади й компетенції землями, їх втручання у компетенцію федерації; землі, у свою чергу, мають право звертатися до Суду за захистом проти дій федерації. Землі адресуються до Конституційного суду, як правило, з метою захистити свої виключні законодавчі компетенції в галузі культури, освіти, ЗМІ. Звернення до суду - явище не буденне, хоч і не надто рідкісне. Конституційний суд у Німеччині, таким чином, виступає своєрідним гарантом федералізму. Відзначу ще один дуже суттєвий для німецького федералізму аспект - інтенсивне співробітництво земель між собою, а також земель і федерації (вже згаданий переговорний процес). На федеральному рівні не може бути прийняте жодне суттєве рішення без обговорення його з представниками земельних урядів у Бундесраті [Boldt 1993: 41]. Так, сьогодні тільки в одній землі - Північному Райні-Вестфалії - працює біля 300 спільних комісій (які називають “комісіями федерація/земля”). Існує ще близько 120-140 комісій (точну їх кількість підрахувати навряд чи можливо), в яких тим чи іншим чином земля теж бере участь [див. Haungs 1993: 122-123]. В Німеччині говорять про “переплетення” земельної і федеральної політики (Politikverflechtung). Співробітництво між землями розвивається у формі нарад, в т.ч. й неофіційних, і т.зв. зустрічей колег. Крім того, створюються постійно діючі наради чи комісії, наприклад, прем’єр-міністрів земель і галузевих міністрів. Так, постійна нарада міністрів культури земель, яка має навіть свій офіс у Бонні, підготувала кілька тисяч рекомендацій, якими користуються уряди всіх земель. Федерація також активно бере участь у кооперації земель. Справді, без цього адекватна реалізація завдань навряд чи є можливою. Наприклад, може йтися про реконструкцію університетських будівель або клінік, про підготовку культурного або спортивного свята загальнонаціонального масштабу, яке проводиться на території однієї землі. У таких випадках створюються спеціальні планові комісії, котрі складаються з представників землі й федерації. Зрозуміло, що робота нарад і комісій не позбавлена бюрократизму, за що й підлягає систематичній критиці, проте їхній внесок у налагодження фактичної взаємодії органів влади є безсумнівним. Слід сказати, що система німецького федералізму за минулі 48 років не зазнала суттєвих змін. Зверну увагу лише на три обставини. Перша - це відзначене соціалістами поступове наростання централізації. Так, з 1951 по 1990 рр. поправки до Основного закону вносилися 36 разів, причому більше ніж у 10 випадках йшлося про розширення компетенцій федерації за рахунок компетенцій земель [Seifert und Hoemig 1991]. Така тенденція, природно, викликає певну тривогу в землях Німеччини. Щоправда, сьогодні, коли землі взяли ситуацію під свій пильний контроль, ця тенденція вже не така відчутна, як це було наприкінці 1950-х - на початку 1960-х років. Тоді самі німецькі експерти говорили й писали про ФРН як про “унітарну союзну державу” [див. Hesse 1962]. Друга - це зміни, пов’язані з об’єднанням Німеччини. Демократична революція в НДР миттєво оживила не лише ідею возз’єднання двох держав, але й федеративну ідею. Фактично йшлося лише про кількість нових земель та вибір їхніх столиць. В результаті на території ФРН були відновлені землі, які існували до 1952 р., а принципи федеративного устрою “розтягнені” на всю територію Німеччини. Певне посилення централізації очікується у зв’язку з перенесенням столиці Німеччини з провінційного Бонна до колишнього імперського Берліна; разом з тим у ФРН є досить багато великих міських центрів, здатних “урівноважувати” нову столицю. Однак у “старих” землях періодично висловлюється занепокоєння через те, що об’єднання країни привело до альянсу федерації і “бідних” “нових” земель проти “старих”, “багатших”. Нарешті, третя - певне послаблення земель за рахунок Евросоюзу. Ст.24 Основного закону передбачає, що частина національного суверенітету може бути передана міждержавним організаціям. Разом з тим, просуваючись уперед, европейська інтеґрація втручається в компетенції земель, насамперед в галузі культури та ЗМІ. З 1986 р. позиція земель щодо европейської нормотворчости виражається і враховується на рівні Бундесрату, де створено спеціальну колегію. Проте землі вважають, що цього недостатньо. Панує точка зору, що делегування суверенних прав наднаціональним організаціям є неприпустимим, якщо воно загрожує існуванню земель у їхньому нинішньому конституційному статусі та їх участі в законодавчому процесі. Іншими словами, навіть у майбутній об’єднаній Европі землі повинні зберегтися як держави, в іншому разі ця інтеґрація може завдати шкоди демократії. Незважаючи на те, що німецька федеративна модель виглядає цілком ефективною, дискусії про необхідність реформ у цій галузі не вщухають, а в 1980-х роках прийнято було говорити навіть про “ре-федералізацію”, яка включає кілька основних напрямків. Перш за все, це проблема територіальної реформи, яка є старшою за саму федеративну республіку. Справді, якщо багато які кордони між землями є довільними, чому б їх не перекроїти, не “підігнати” під межі культурних або ж економічних районів? Деякі німецькі дослідники вважають оптимальним для функціонування федерації укрупнення земель зі скороченням їх числа до 3-5 [див. Klatt 1992: 26]. Робота такого роду проводилась уже з початку 1950-х років, коли було створено комітет з вирішення проблеми територіального устрою на чолі з колишнім канцлером Лютером. У 1955 р. Комітет представив т.зв. висновок Лютера. У 1970 р. уряд наново створив комісію для переробки та експертизи цього висновку під керівництвом колишнього держсекретаря Ернста; у 1973 р. пропозиції комісії лягли на стіл бундесканцлера. Було запропоновано два сценарії об’єднання земель на півночі країни і два - на півдні. Час виявився неслушним: враховуючи економічні труднощі, пов’язані з нафтовою кризою, уряд Брандта визнав територіальну реформу зайвим тягарем для країни; тож існуючі землі були “врятовані” [Ernst 1993]. Дебати щодо територіальної реформи різко активізувались у зв’язку з об’єднанням Німеччини. Так, пропонувалося навіть злити західні і східні землі, сформувавши нові таким чином, щоб вони закрили колишній кордон між двома державами [Benz 1992]. Ідея полягала в тому, аби можливо гладко, без конфліктів об’єднати країну, вирівняти економічні диспропорції. У принципі німецька федерація є відкритою для змін. Здавалося б, сильними землями зміцнюється культурна й господарська багатоманітність. Згідно зі ст.29 Основного закону, утворення нових земель на території федерації може бути проведено федеральним законом без згоди урядів і парламентів уже існуючих земель. Потрібне тільки схвалення закону шляхом референдуму, який проводиться на території тих земель, де утворюються нові. Проте це конституційне положення видається навряд чи здійснимим. Створена у 1953 р. в результаті прийняття спеціального конституційного акту земля Баден-Вюртемберґ є донині першим і єдиним кроком повоєнної територіальної реформи. Земля Баден-Вюртемберґ - або Південно-Східна держава (Suedweststaat), як її тоді називали, - була утворена шляхом злиття земель Баден, Вюртемберґ-Баден і Вюртемберґ-Гогенцолен. Цікаво, що в одне ціле були об’єднані абсолютно різнорідні території - протестантський Вюртемберґ і католицький Баден. Можливо, простіше було б утворити дві землі - Баден і Вюртемберґ, однак політичні прихильники Південно-Східної держави мотивували свою позицію тим, що на півдні Німеччини, окрім Баварії, необхідна друга потужна противага землі Північний Райн-Вестфалія, яка при своїй густоті населення і промисловому потенціалі ризикує перетворитися на “Прусію нової Німеччини” [див. Laufer 1992: 203-226]. Друга спроба - об’єднання в одну землю Бранденбурґа й Берліна - поки що, як відомо, закінчилася невдачею, хоча їх злиття, можливо, було б ефективним з точки зору й управління, і господарювання, позаяк на даний час кордон між цими землями відсікає Берлін від його передмість, які знаходяться вже у Бранденбурзі. Така стійкість, окрім чудового прикладу живучости земельної бюрократії, все ж свідчить і про життєздатність існуючих земель, про земельну ідентичність, яка у них виникає. А життєздатність, у свою чергу, передбачає запитання: а чи потрібна вона взагалі, територіальна реформа, тим паче в умовах, коли раціональні й вірогідні критерії формування територіальних новотворів ще не знайдені? Другий напрям реформ федералізму пов’язаний з відновленням балансу поділу властей на земельному рівні. Йдеться ось про що. Оскільки основні завдання - управлінські (але аж ніяк не законодавчі) - передані на рівень землі, її уряд неминуче потрапляє у центр земельного політичного процесу, в той час як ландтаг (парламент землі) опиняється дещо в тіні. Таке становище має ряд наслідків. По-перше, падають репутація і роль ландтагів, які реально мають дуже обмежену сферу діяльности. По-друге, депутати Бундесрату, який складається з представників земельних урядів, вельми неохоче використовують своє право вето при “наступі” федерації на компетенції земель. Що і зрозуміло: вони при цьому нічого не втрачають. По-третє, федеративна структура, що склалась у Німеччині, “веде до мінімізації політичної автономії окремих земель і максималізації колективного впливу земельних урядів на політику федеративної держави” [Scharpf 1992-1993]. Реформи, що пропонуються в Німеччині, пов’язані з посиленням ролі ландтагів, їхніх контролюючих функцій, випереджаючою й активнішою участю у визначенні основних пріоритетів розвитку землі. Окрім цього, ландтаги повинні брати безпосередню участь у внесенні доповнень і змін до Основного закону. Отже, поправка до Основного закону вноситься лише у тому випадку, коли вона схвалена не лише кваліфікованою більшістю Бундестагу й Бундесрату, але й принаймні двома третинами німецьких ландтагів, знову ж таки при наявности в кожному двох третин депутатів. які голосують “за” [див. Laufer 1992: 236]. Ще один важливий напрям - реформи Бундесрату. Фактично ці дискусії в Німеччині й не вщухали; існує, як і раніш, багато прихильників “сенатського” вирішення (тобто прямих виборів до Бундесрату). Це, очевидно, неможливо без змін Основного закону. Багато критичних зауваг викликає “засилля” чиновників у Бундесраті, тож пропонується хоча б частину їх замінити депутатами ландтагів [1]. Що ж можна сказати на завершення? Історія німецького федералізму підтверджує не нову думку про те, наскільки велике, якщо не вирішальне, значення має “ґрунт”, на який “висаджується” федералізм. У Німеччині давні традиції реґіоналізму дозволили прижитись і запрацювати федеративним інститутам. Історична традиція і свідома діяльність союзників зробили федералізм імперативом, причому імперативом змістовним, який сприймається як суспільне благо. І останнє. Все-таки Німеччина є класичною симетричною федерацією. Згідно з Основним законом, її федеральні землі мають однаковий обсяг компетенцій (тобто виняткову компетенцію земель). Однак російські джерела іноді пишуть про “особливий випадок” – Баварію, проводячи паралелі між становищем цієї землі у складі Німеччини і статусом, скажімо, Республіки Татарстан у складі Російської Федерації. Такі паралелі видаються мені цілком надуманими. Специфіка Баварії криється насамперед у не перерваній історичній традиції (а це рідкість для Німеччини), потужній реґіональній самосвідомости, розвиненій реґіональній політичній культурі. Крім того, є загальновідомим, що Баварія - єдина з федеральних земель, чий ландтаг проголосував проти Основного закону 1949 р., вважаючи, що в цьому тексті “мало федералізму”. Незважаючи на це, федеральні закони повністю виконуються на баварській території - інакше й бути не може. Баварська за народженням партія ХСС майже з перших повоєнних років працює разом із загальнонаціональною ХДС, не висуваючи жодних радикальних декларацій. Так що “окремішність” Баварії закріплена радше ментально, а не документально. До того ж ця своєрідність нівелюється співіснуванням на території землі трьох виразних і несхожих одна на одну реґіональних традицій - Споконвічної Баварії, Франконії та Швабії. Можливо, федерація в Німеччині отримала надто очевидну перевагу в законодавчій сфері. Загальна тенденція до однаковости призводить до того, що схоже регулювання присутнє навіть у тих сферах, які належать до виключної компетенції земель. Таке становище в принципі може говорити про зрілість і суспільства, і федералізму, але водночас є свідченням згасання необхідного федеративного процесу навіть у галузі “культурного федералізму”. Німецькі політики й експерти стурбовані тим, що федералізм втрачає субстанцію, “видихається”. Звідси численні дискусії, спрямовані на відживлення федералізму, посилення його конкурентного характеру. Ці дискусії про реформування федералізму є важливими навіть у тому випадку, коли вони не ведуть (і не приведуть) до кардинальних перетворень у даній галузі. Однак вони оживляють федеративний процес, а нормалізованість прийняття рішень у цілому захищає суспільство від наслідків поспішних і різких дій. Переклала Наталя Чорпіта 1. Є ще один дуже важливий напрям реформ - реформа бюджетного федералізму, однак її аналіз вимагає, без сумніву, окремого дослідження. Тут же варто лише зазначити, що основні пропозиції пов’язані з чітким розподілом податкової бази між федерацією, землями і комунами; суттєвим скороченням фінансового вирівнювання між землями (горизонтального); дією системи вирівнювання між федерацією і землями (вертикального) тільки для “нових” земель; скасуванням спільного фінансування. Використана література Бернхардт, Р. 1994. Конституционное правосудие
и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ. – Современный
немецкий конституционализм. М. |
 ч
|
 |
|