Іріна Бусиґіна

Сучасне й майбутнє “Европи реґіонів”

(проблеми европейського реґіоналізму)

Гасло “Европа реґіонів” набуває в останні роки все більшої популярности; багато що свідчить про те, що “Европа реґіонів” у майбутньому стане не менш значущою, аніж “Европа національних держав”. Райони Европейського співтовариства прагнуть до більшої участи в інтеґраційних процесах, хочуть самі визначати власну долю. Ця стаття – це спроба розглянути суть ідеї “Европи реґіонів”, визначити її витоки, а також оцінити, у що “вилилася” ця ідея сьогодні. Зазначимо, що хоч мова й піде про Західну Европу загалом, ідеї “Европи реґіонів” мають усе ж більший стосунок до території Европейського співтовариства завдяки успішному розвитку інтеґраційних процесів, особливо в останні роки.

Витоки і суть реґіональної інтеґрації

Ідея “Европи реґіонів” щонайтісніше пов’язана з ідеями европейського федералізму. В західноевропейській федеративній політичній думці існують давні традиції розвитку федеральних ідей. Гостра дискусія про майбутній політичний устрій Европи, в якій взяли участь такі великі вчені – прибічники федералізму, як А. Брюґманс, Д. де Ружмон, Р. Хаас, Ф. Кінский та інші, розгорнулася наприкінці 60-х – початку 70-х років. Багато вчених визнавали, що ідеї федералізму відповідають саме потребам Співтовариства. З одного боку, вони відповідають потребі в керівництві, яке може провадити загальну політику від імені групи національних держав, а з іншого боку, втілення цих ідей дозволяє вирішити низку гострих внутрішніх европейських проблем, пов’язаних із вимогами більшої реґіональної автономії.

Федералізм – явище надзвичайно складне й багатопланове. Захищаючи право на відмінності, він зберігає солідарність, постійно апелюючи до вільної ініціативи, що йде знизу. Ідеї федералізму або, точніше, ідеї створення “федеральної Европи”, завжди були в центрі дискусій про майбутнє західноевропейської інтеґрації.

Яскраві праці на захист ідей федералізму написані Дені де Ружмоном, відомим ученим, ідеологом федеральної Европи. Його праці звучать майже як реквієм традиційній національній державі [1]. Подолання державних рамок, вважає де Ружмон, доцільне зі всіх точок зору. Національні держави застаріли: вони занадто малі й занадто великі водночас. Занадто малі, оскільки не в змозі ґарантувати своїм громадянам безпеку і брати активну участь у світових справах. Занадто великі, позаяк не можуть забезпечити адекватного розвитку всіх складових їх районів і дати можливість громадянам бути ефективними учасниками громадського життя.

З нашої точки зору, тези Д. де Ружмона занадто радикальні. Згадаємо історію, роль де Ґолля в об’єднанні Европі. Будучи прибічником єдиної Европи, він водночас не сприймав Римського договору, відкидав будь-які утиски національного суверенітету.

В результаті кризи 1965-66 рр. на сім місяців були перервані процеси прийняття рішень у Спільному ринку, і сама ідея об’єднаної Европи поставлена під сумнів. Нагадаємо, що погляди де Ґолля про непорушність національної держави поділялися тою чи іншою мірою і в інших західноевропейських країнах.

Як пов’язана сучасна ідея “Европи реґіонів” і давня ідея “Об’єднаних Штатів Европи”? Чи можна сказати, що перша є логічним продовженням, поглибленням другої? На перший погляд, ствердна відповідь очевидна. Дійсно, обидві ідеї базуються на принципах федералізму, тільки в одному випадку суб’єктами федерації є реґіони (райони), а в іншому – національні держави. Але насправді все значно складніше. Тобто, обидві ці ідеї розвиваються паралельно, відповідаючи сучасній загальносвітовій тенденції до реґіоналізму на всіх рівнях. Звичайно, національні держави не можуть розчинитися чи зникнути. Для громадян Европейського співтовариства, як і раніше, важливі національні інтереси, передусім саме політичні. Але пробудження реґіонів усередині ЕС пов’язане з поглибленням процесу інтеґрації в останні роки. Таким чином, відбувається формування двох різних рівнів реґіоналізму – більш традиційного і більш сучасного.

Ідея “Европи реґіонів” проникла у велику політику недавно, але розвивається вона досить бурхливо. Дійсно, прем’єр-міністри німецьких федеральних земель закликають до “Европи реґіонів”, президент КЕС говорить про важливість для Співтовариства принципу “субсидіарности” (одного з базових принципів федералізму); в листопаді 1988 р. Европейський парламент приймає резолюцію під назвою “Хартія реґіоналізму”. В останні роки утворено багато організацій, покликаних представляти інтереси европейських реґіонів у Брюсселі, – Комісія реґіонів, Зібрання реґіонів Европи, Рада реґіонів і громад Европи тощо. Багато реґіонів (у першу чергу землі ФРН) заснували у Брюсселі свої офіси. Чому ж інтерес до “Европи реґіонів” пробудився тепер із такою силою?

Передусім, відіграла роль притаманна системі Співтовариства здатність до саморозвитку і якісного росту. У даному випадку тут знаходить своє відображення світова тенденція до реґіоналізму на всіх рівнях у системі, де найбільшим реґіоном є земна куля (планетарний дім). Це в загальному. Тенденція ж до подрібнення “реґіонального контексту” саме в Співтоваристві і саме в теперішній час визначається досить конкретними причинами.

По-перше, з розгортанням інтеґраційних процесів усе яскравіше проявляється доґматичний, бюрократичний характер законодавчої діяльности КЕС, що знижує ефективність прийняття рішень і вироблення політики Співтовариства. На цю тему сказано і написано більше ніж досить. По-друге, політичні ідеї рівности, що ними керувалась КЕС, проголошуючи мету створення Єдиного внутрішнього ринку (вільного ринку товарів, послуг, капіталу і робочої сили), були дещо дискредитовані зростаючими реґіональними і соціальними диспропорціями всередині Співтовариства. Нарешті, підписаний 1986 р. Єдиний европейський акт і досягнуті у грудні 1991 р. Маастрихтські угоди, даючи новий політичний імпульс процесові створення “Европейського союзу”, водночас посилили страх перед майбутньою одноманітністю Співтовариства.

Реґіон – це економічна реальність. Однак до недавнього часу він не знаходив практично ніякого вираження у сфері інститутів ЕС і не мав власних коштів для участи у вирішенні своєї ж долі. Отже, виникла необхідність у створенні органу (чи органів), наділеного владою приймати рішення на захист інтересів европейських районів.

Важливо підкреслити, що прагнення до більшої автономії “знизу” не суперечить процесові поглиблення европейської інтеґрації, а значною мірою ним підживлюється. Інтеґрація і реґіональний федералізм доповнюють одне одного.

У багатьох національних державах прагнення до реґіоналізму не може бути реалізоване без імпульсу ззовні (ним повинна послужити інтеґрація) в силу певного консерватизму і небезпеки переростання реґіоналізму в сепаратизм. Однак інтеґрація без реґіоналізму різко підсилила б бюрократизм центральних інститутів ЕС, а також призвела б до подальшого поглиблення поділу районів на елітарні, де сконцентровані функції прийняття рішень, і другорядні, з “філіальною” економікою.

Врешті, інтеґрація ЕС повинна сприяти реґіоналізму ще й тому, що багато “природних районів” розташовано на території двох або декількох країн. Державні кордони перешкоджають їх нормальному розвитку. Інтеґрація з посиленою реґіональною складовою означає вже не централізацію, а федералізацію – нехай досить складний, але, очевидно, єдиний шлях до справжнього Европейського союзу.

В ЕС лише в останні роки з’явилась реальна можливість “перебороти” національну державу не лише “вгору”, що намагалось зробити Співтовариство з моменту його створення, а й “униз”, діючи за принципом: мінімум централізації – по можливості, максимум централізації – по необхідності. “Цивілізація може поширюватися, але, ймовірно, не може сильно прямувати вперед за управління, яке відбирає у громадян і бере на себе керівництво повсякденними справами” [2].

Побудова “Европи реґіонів” у економіці

Політична ідея “Европи реґіонів” до цього часу найяскравіше проявляє себе в економіці. Співдружність використовує економічну інтеґрацію як засіб політичної уніфікації. Якщо наднаціональною основою феодальної Европи була культурно-реліґійна спільнота, то для майбутньої федеральної “Европи реґіонів” нею стане економічна залежність.

До середини 80-х рр. в ЕС сформувалося розуміння сутности реґіонального розвитку як використання ендоґенного, або внутрішнього потенціалу районів. Такий підхід, якому відповідали свої форми і методи проведення реґіональної економічної політики на наднаціональному рівні, відображає прагнення реґіонів ЕС до більшої автономії. Суть його полягала в перенесенні акцентів з прямого державного регулювання реґіонального розвитку на стимулювання формування в реґіонах “автономних механізмів” і заохочення приватного підприємництва, тобто на стимулювання їх власного потенціалу.

Максимально важливе використання реґіональних ресурсів повинно базуватися на врахуванні специфіки конкретного району. Всі райони й повинні бути різними, щоб у кінцевому результаті з’явилися не просто суми, а складні структури співробітництва, на зразок організмів. Реґіональна політика повинна сприяти вибору оптимального розподілу ресурсів реґіону, підвищенню його конкурентоздатности, розробляючи конкретні, прив’язані до місця програми із залученням даних реґіональної експертизи.

Найцікавіша для нас думка в концепції ендоґенного потенціалу полягає в тому, що пріоритет у прийнятті рішень передається на місцевий і реґіональний рівні, а це посилює реґіональну автономію. Цей підхід стосується всіх без винятку районів ЕС (а не лише т.зв. проблемних), бо без цієї умови найефективнішого використання внутрішнього потенціалу не досягнути.

У підвищення ролі місцевих і реґіональних властей важливий вклад внесла у 1989 р. реформа структурних фондів (Европейський соціальний фонд, Европейський фонд реґіонального розвитку і Аграрний фонд). Одна з основних ідей цієї реформи полягає в тому, що будь-яке досягнення в галузі реґіонального розвитку є плодом спільних зусиль районів, країн-учасниць і КЕС. Цей підхід базується на трьох принципах: партнерстві, субсидіарності, доповнюваності. Нас найбільше цікавить другий принцип – субсидіарности, або “точної адекватности”, оскільки він є одним з базових принципів федералізму. Суть його полягає в тому, що компетенція всередині федерації розподіляється так, що проблеми вирішуються на тому рівні, де вони виникають. При інших рівних умовах перевага віддається нижчим, а не вищим органам влади. Пріоритет належить інститутові, найближчому до громадянина, а, отже, найлегше контрольованому ним.

У конкретному додатку до реформи наднаціональної реґіональної політики принцип субсидіарности означає, що проблеми вирішуються на рівні, найближчому до місця подій. Таким чином, реґіональні програми, схвалені в Брюсселі, не лише складаються, а й практично реалізуються на місцевому й реґіональному рівнях. Очевидно, Співтовариство виходить з того, що чим більша децентралізація у проведенні будь-яких реґіональних заходів, тим більше шансів для їх адекватної адаптації в кожному конкретному випадку.

Варто згадати, що ще до реформи структурних фондів, у червні 1988 р., КЕС заснувала Консультативну раду реґіональної і місцевої влади, яка складалася з 42 членів й обиралася на місцевому чи реґіональному рівнях. Рада може давати консультації КЕС зі всіх питань реґіонального розвитку, включаючи наслідки політики Співтовариства для різних його районів.

На реґіональному рівні в Західній Европі все більшого розмаху набуває економічне співробітництво у різних сферах. Усі без винятку райони прагнуть підвищити свої шанси і принадність для інвесторів напередодні створення “єдиної Европи”. Особливо бурхливими темпами розвивається співробітництво між прикордонними районами країн Співтовариства.

Ще один приклад міжрайонного економічного співробітництва – плани відродження Ганзейського союзу, які виношують північні та балтійські країни. Його мета – дати імпульс економічному, соціальному і культурному розвитку цього реґіону на противагу його периферійному економіко-географічному становищу в Західній Европі.

Ганзейський союз розпався на початку XVII ст. внаслідок формування національних держав. Тепер, коли Европа об’єднується на реґіональному рівні, відродження союзу цілком можливе. В це реґіональне угруповання ввійшли б північні країни, республіки Прибалтики, район Санкт-Петербурґа, Калінінградська область, балтійські райони Польщі та землі Німеччини, що виходять до Балтійського моря.

Німецький федералізм як можлива модель реалізації “Европи реґіонів”

Німеччина завжди була центром Европи, вона розташувалась на перехресті торгових шляхів, котрі ведуть від вільних ганзейських міст до долин півночі Італії. Сьогодні країна являє собою і ґеополітичне, і економічне ядро Европи. Об’єднана Німеччина має всі передумови для того, щоб відігравати домінуючу роль у будь-якій европейській політичній системі, але, незважаючи на це, її геґемонія в Европі практично неможлива. Це “табу” залишається в силі, незважаючи на зникнення з політичної та економічної сцени покоління Другої Світової війни. Крім того, Німеччина посідає центральне місце в европейській політиці всіх своїх сусідів. Майбутнє европейської інтеґрації багато в чому залежить від характеру і активности політики Німеччини у ставленні до ЕС. Зрештою, німецька держава була поділена упродовж майже всієї своєї історії. Саме завдяки цьому европейська політична система стала системою національних держав, а не імперією, оточеною залежними територіями.

Німецька модель федерального устрою держави надзвичайно цікавила прибічників федеральної Европи ще в 60–70-і роки. Багато з них вважали, що історичний приклад Німеччини міг би на початках послужити моделлю політичного об’єднання Европи [3]. Федеральна структура держави і децентралізація діяльности, з одного боку, координація і співробітництво на всіх рівнях, з іншого – ось ті основні принципи, які федеральна Европа могла би запозичити у Німеччини.

Серед великих европейських держав Німеччина, без сумніву, унікальна саме дієвістю своєї федеральної структури. Бажане тут співпадає з дійсним, і полягає в тому, щоб перешкодити концентрації влади в руках національного уряду. Кожна федеральна земля володіє всією повнотою законодавчої і виконавчої влади. Нижня палата парламенту Німеччини (бундесрат), що об’єднує депутатів від шістнадцяти федеральних земель, не тільки зв’язує землі в єдину центральну систему, прийняття рішень, а й служить ґарантом їх незалежности.

Німеччина – країна без центру. Її офіційною столицею є Берлін, однак федеральний Конституційний суд знаходиться в Карлсруе, Бундесбанк – у Франкфурті, федеральний Податковий суд – у Мюнхені, а федеральне Статичне управління – в Вісбадені. Центральний уряд може функціонувати лише при активному співробітництві всіх земель. Німецька федеральна структура здатна успішно протистояти будь-якому різкому чи раптовому зрушенню в політиці центрального уряду.

Багато переконаних федералістів і зараз сподіваються, що політична система німецької держави може послужити моделлю для “Европи реґіонів” [4]. Тому чим сильнішими і життєздатнішими будуть німецькі землі, тим більше зросте їх привабливість для інших держав ЕС.

І все-таки на субнаціональному рівні в Німеччині закрадаються сумніви, що в “єдиній Европі”, права земель будуть обмежені, і вони перетворяться на звичайні адміністративні одиниці – суб’єкти реґіональної політики Співтовариства. До цього часу землі не намагались уповільнити рух европейської інтеґрації, але заснування інформаційних офісів у Брюсселі – це данина зазначеним сумнівам, прагнення постійно бути в центрі подій.

Німецькі землі протистоять намаганням обмежити їх повноваження, ведучи багатомісячну дискусію з Берліном, добиваючись точного визначення майбутніх компетенцій земель у проведенні політики ЕС і, що особливо важливо, ґарантії прийняття рішень з урахуванням реґіональних інтересів. Німецькі землі у своїх вимогах йдуть принципово далі від інших районів країн-учасниць ЕС. Втручання органів Співтовариства вони допускають лише в тому випадку, якщо райони не в змозі вирішити ту чи іншу проблему. Це неминуче спричинить у майбутньому фінансову реформу (на наднаціональному і на національному рівнях) для децентралізації не тільки постановлених завдань, але й можливостей їх реалізації.

Тертя між Берліном і федеральними землями можуть загальмувати европейську інтеґрацію. Однак за підтримки органами Співтовариства вимог земель можливе їх просування вперед до “Европи реґіонів”, де землям буде ґарантована значна автономія. У будь-якому випадку реґіональна влада має намір послідовно боротися за зміцнення принципів федералізму.

На нашу думку, використання принципів діяльности німецької федеральної держави – найкраща модель (принаймні на даному етапі) для федеральної “Европи реґіонів”. Однак в жодному разі не можна недооцінювати труднощів здійснення принципів федералізму німецького зразка в европейському масштабі. Німецький федералізм виріс із специфічної політичної культури, що базувалась (принаймні до об’єднання Німеччини) на відносно однакових життєвих умовах усієї території держави. Ідентифікація з приналежністю до двох спільнот (громадяни федерації та землі), відсутність різких сепаратистських тенденцій і далеко не останньою чергою порівняно висока лояльність у ставленні до влади – необхідні специфічні умови існування і розвитку німецького федералізму, копіювання яких на всій території ЕС поки що нереальне.

Труднощі і перспективи становлення

Побудова “Европи реґіонів”, безумовно, зіткнеться з низкою серйозних перешкод, незалежно від того, чи буде прийнято як модель федералізм німецького зразка чи ні. Деякі труднощі очевидні уже зараз, інші виникатимуть в процесі створення “Европи реґіонів”. Однак існують проблеми практичного і теоретичного характеру, підходи до вирішення яких слід шукати вже сьогодні.

Передусім, це дуже серйозні диспропорції у рівні економічного і соціального розвитку на території ЕС.

Звичайно, не можна сказати, що Співтовариство нічого не робить для зниження рівня диспропорції між реґіонами. Навпаки, саме в останні роки почала проводитись активна реґіональна політика на національному рівні. Однак, як відомо, територіальні структури досить інерційні, і подолання реґіональних відмінностей – справа не одного десятка років. А поки що райони мають надзвичайно різну економічну “силу”, і бідні попадають у залежне становище, виступаючи в ролі прохачів перед ЕС і перед своїм центральним урядом.

Очевидно, саме бідні периферійні райони Співтовариства повинні, в першу чергу, отримати більшу незалежність у прийнятті політичних рішень і можливість контролювати достатні фінансові кошти. Це допоможе їм прискорити темпи економічного розвитку і зробити його більш автономним від центру і багатих передових районів.

У міру завершення створення внутрішнього ринку внаслідок різкого посилення конкуренції реґіональні диспропорції, очевидно, будуть мати тенденції до загострення. Переваги економічної інтеґрації, в першу чергу, допомагають передовим районам, що процвітають. У той же час створення єдиного ринку може породити нові види економічної периферії. Еволюційні процеси не бувають справедливими.

Жертвами створення єдиного внутрішнього ринку будуть слабоконкурентноспроможні райони, хоча, звісно, можуть бути й винятки. Деякі райони можуть отримувати нові можливості для прискорення свого розвитку у відкритішій економіці Співтовариства, при ліберальнішому еврорежимі. Інші райони, навпаки, можуть зазнати великих збитків з утратою різного роду бар’єрів. В цілому, проблемні райони Співтовариства можна назвати справжньою “зоною ризику”.

В той час єдиний европейський ринок дає колосальні плюси для створення “Европи реґіонів”, усуваючи різного роду перешкоди на шляху міжреґіонального співробітництва, що простягається через національні кордони. Міжреґіональне економічне співробітництво, таким чином, набуває значно більшої гнучкости і стає повсюдним і загальним.

Одна з найсерйозніших проблем виникає у зв’язку з тим, що політичний устрій країн Співтовариства засновано на різних принципах. На території Західної Европи розташовані три федерації – Австрія, Швейцарія і Німеччина. До цієї групи наближається Бельгія. Починаючи з 1976 р. курс на децентралізацію послідовно проводиться в Іспанії. Щодо Великобританії, то хоча вона й не є федеральною державою, тим не менше федеральні традиції в ній дуже сильні, щоправда, спрямовані вони переважно назовні (на Британську імперію та Европу). Більше того, традиції европейського федералізму значною мірою виросли на федеральних ідеях британської політичної культури.

Водночас у Західній Европі існують і такі унітарні держави, як Франція й Італія. Втім, в останні роки і тут відстежуються явні тенденції до децентралізації. Існує, проте, небезпека переростання цих тенденцій в сепаратистські саме в тих країнах, де відсутні історичні традиції федералізму.

Основні відмінності між унітарними і федеральними державами можна звести до наступного. Складові федерації (кантони в Швейцарії чи землі в Німеччині) на відміну від районів централізованих держав володіють конституційною автономією. Райони Італії і Франції не беруть участи безпосередньо в національному законодавстві, тобто в політичні системі відсутній центральний орган, який приводив би політику районів (на зразок бундесрату в Німеччині). Нарешті, в унітарній державі центральний уряд володіє правом скасовувати рішення, прийняті на реґіональному рівні, тоді як у федеральній державі контроль законности прийнятого рішення здійснюється через Конституційний суд. Таким чином, принципи державного устрою в країнах Західної Европи різні, хоча наявна загальна тенденція до децентралізації. Такого роду відмінности являють собою найсерйознішу перешкоду для реалізації “Европи реґіонів”.

Насамкінець, організація “Европи реґіонів” вимагає створення концепції її розбудови. Без неї ця ідея залишається декларацією, лозунгом.

Об’єктивно Европа рухається саме в цьому напрямку, незалежно від того, чи це є створення нових організацій, які відображають інтереси реґіонів у Брюсселі, чи факти міжреґіонального співробітництва. Однак створити всеохоплюючу політичну концепцію побудови “Европи реґіонів” необхідно.

Що ще може сприяти побудові “Европи реґіонів”? По-перше, об’єктивний процес поступового накопичення фактів та явищ, що вимагають федералістських рішень або трактування. Ці факти і явища необхідно обнародувати з відповідними поясненнями, запроваджуючи ідеї федеральної “Европи реґіонів”. Звісно ж, факти не повинні бути притягнені за вуха чи викривлені.

По-друге, пропаганда переконаних федералістів. Прикладом справжнього гімну федералізму можна назвати книгу Нельсона Рокфеллера “Майбутнє федералізму”, написану яскраво і талановито. Незважаючи на те, що з моменту її видання минуло 30 років, книга містить цілком актуальні і навіть пророчі ідеї про неминучість все більшого поширення ідей федералізму і важливість їх пропаґанди, оскільки “федеральна ідея – це відповідь на історичні проблеми, що стоять перед вільним світом, не існує іншого шляху зберегти порядок і забезпечити свободу…” [5].

Федералізм являє собою модель політичного устрою і, як модель, не може бути реалізований у досконалій формі. Однак його переконані прибічники можуть орієнтувати політичну діяльність і громадську опінію у відповідному напрямку.

“Европа реґіонів” не може виникнути відразу, з допомогою єдиного зусилля. Швидше за все тут слід керуватися формулою “порційного” федералізму, за якого групи реґіонів співпрацюватимуть в тій чи іншій сфері, причому число учасників такого співробітництва буде варіюватися в залежності від намічених цілей.

Федеральна “Европа реґіонів” не може бути створена механічними зусиллями “зверху”. Вона органічно виросте “знизу”, як результат добровільної асоціації районів Західної Европи. Однак, поглиблюючи інтеґрацію, европейське суспільство повинно уникнути уніфікації, зберегти і оживити свій плюралізм.

Життєздатність будь-якої федерації постійно підтримується двома рушійними силами: диференціацією та інтеґрацією. Вони мають протилежну спрямованість, але не мусять бути суперечливими. Суть “Европи реґіонів” – в створенні та збереженні динамічного балансу між цими основними силами. Запорукою такого розвитку може стати пробудження реґіонів усередині европейських держав як одна з найнадійніших протиотрут усім формам культурної уніфікації.

З російської переклав Григорій Чопик

1. Див.: D. De Rougemon Europe: depasser L’etat nationale (“I’reuves”, vol. 4, № 4, 1970).

2. Ф.А. Хайек. Пагубная самонадеянность. – М., 1992. – С. 59.

3. Див. напр.: F. Heubl. Federalismus als Modell fuer Staat und Gesellschaft von morgen (“Politische Studien” № 203. – S. 227-236.).

4. Див., напр.: A.B. Gunlicks. Federalism and Unification (“Politics and Society in Germany, Austria and Switzerland”. – Vol. 4. – № 2. – 1992).

5. N.A. Rockefeller. The Future of Federalism. – New-York, 1992. – P. 69.