Моніка Ріхтер

Делегування влади урядом Великої Британії:
еволюція, а не революція

Уряд Великої Британії розпочав процес делегування повноважень центрального уряду, який, схоже, закінчиться широкою автономією для нижчих рівнів управління. Шотландії та Валлії, після проведення там успішних референдумів, були надані власні виборні органи, причому у Шотландії вони отримали змогу здійснювати оподаткування. Створення у квітні 1999 р. в Англії восьми Реґіональних Агентств Розвитку (РАР) змістило відповідальність за економічний розвиток із центрального уряду на реґіональний рівень управління. Залежно від того, наскільки успішними вони будуть, РАР можливо стануть прототипами реґіональних урядів, які обиратимуть безпосередньо.

„Делегування влади урядом Великої Британії відбувається дедалі швидшими темпами. Валлійська асамблея ще не має тієї фіскальної автономії від центрального уряду, яку має Шотландія, але їй передані певні законодавчі функції. І якщо в майбутньому РАР одержать таку ж фіскальну автономію, яку шотландський уряд має тепер, то буде створено новий рівень делегування влади в Англії, яка матиме фіскальні повноваження”, – каже Джонатан Манлі, співробітник відділу громадського рейтингу фінансів у Standard & Poor’s (Лондон).

Делегування влади у Великій Британії відбувається подібно до того, як у ЕС відбувається розподіл фінансів із центру до реґіонів, через програми на кшталт Структурного Фонду. Перебіг цього процесу подібний до впливу показників кредитоздатности, які присвоюють муніципалітетам у Великій Британії, на стосунки між новими центрами влади.

Шотландський парламент

Шотландії було надано право безпосередньо обирати парламент, який через шотландський уряд забезпечує втілення адміністративних функцій центрального уряду з Лондона. Новий шотландський парламент був створений як автономний підрозділ британського уряду. Британська скарбниця має визначальний вплив на фінансову діяльність парламенту завдяки блоковому розподілові щорічного фінансового ґранту, без права надання одностороннього довготермінового кредиту. Що ж до решти британських субсуверенних систем, то їхній рівень не залежить безпосередньо від Суверена. Парламент має змогу підвищувати прибутковий податок (до 3 пунктів на фунт); впливаючи на кредитний статус, він визначатиметься залежно від того, як ця фінансова гнучкість спрацьовуватиме. Такі владні повноваження дають шотландському парламентові можливість серйозно впливати на важливі сфери політики, як от: охорона здоров’я, освіта і забезпечення житлом, що традиційно керувалися центральним урядом з Вестмінстера.

Шотландський уряд також матиме повноваження для створення первинного законодавства, яке впливатиме на місцеве самоврядування, включаючи можливості зміни локального оподаткування. Будь-який поступ у цій галузі може призвести до моніторингу Шотландських муніципалітетів, і при цьому визначаться успішні і неуспішні муніципалітети в залежності від того, що буде визначене позитивним у кредитній сфері, порівнюючи їх із муніципалітетами у всій Великій Британії. Шотландська виконавча влада могла б наділити місцеве самоврядування більшим контролем над рівнем підприємництва, який може надати їм додаткової фінансової гнучкости і залежно від виконання підтвердити їхню кредитну стійкість.

Однак, позаяк шотландський парламент є новим об’єктом, який тільки-но спинається на ноги, то станом на сьогодні він не планує надати шотландським муніципалітетам більшої фінансової свободи.

„Виконавча влада не вважає, що незалежний моніторинг необхідний і доречний саме зараз. Ми намагаємося тримати фінанси місцевого самоврядування під контролем; здійснюється чимала робота для прогресивного вдосконалення розподілу, як дохідної, так і фінансової підтримки. Це важке питання порядку денного місцевих фінансових органів, і ми вважаємо, що буде неправильно провокувати будь-які подальші збурення в системі через значні зміни у зовнішніх режимах розцінок”, – пояснив спікер шотландської виконавчої влади.

Але два владні рівні все ж розвивають свою співпрацю. „Шотландський парламент набагато ближчий до шотландського місцевого самоврядування, ніж Парламент у Вестмінстері. Ми організовуємо регулярні зустрічі із членами шотландського парламенту для того, щоби представити свою точку зору”, – говорить Нор’є Вільямсон, голова відділу фінансів шотландської адміністрації.

Валлійська асамблея

Валлії нещодавно також надали власну безпосередньо вибрану асамблею, хоча її можливості менші, аніж можливості шотландського парламенту – головні відмінності між ними ті, що валлійська асамблея не має достатньої влади, щоб творити первинне законодавство, і поки що позбавлена додаткових повноважень у галузі оподаткування. Делегування повноважень від центрального уряду до валлійської асамблеї не є таким значним, оскільки роль асамблеї визначається терміном „підтримка і підвищення” рівня місцевого самоуправління, що може поліпшити працю валлійських муніципалітетів.

Згідно з твердженням Едвіни Гарт, фінансового секретаря національної асамблеї Валлії, валлійські виборчі округи прагнули іншого типу делегування, ніж у Шотландії, аби мати більше економічних зв’язків із Англією. Асамблея пильно стежить за тим, як шотландський парламент розв’язує будь-які конфлікти, які виникають між різними суб’єктами права.

Рейтинги асамблеї не можуть бути автоматично вирівняні за допомогою незалежности. Фінансування відбувається через блокову передачу дотацій з центрального уряду. Оскільки роль асамблеї, по суті, незначна, то вона, очевидно, менше впливає на будь-який із валлійських муніципалітетів. Асамблея повинна відіграти ефективну „заохочуючу” роль для місцевих влад, допомагаючи збільшити владні повноваження місцевого самоуправління.

Велика Лондонська асамблея

Від квітня 2000 безпосередньо обраний мер разом із окремо обраною асамблеєю формує Велику Лондонську Раду (ВЛР), яка відповідає за поліцейську та пожежну служби, розвиток міста і транспорт в Лондоні. ВЛР заснована, як муніципалітет, а водночас є суб’єктом дії парламенту Великої Британії, що контролює реґіональний уряд в рамках управління, регулювання, оперативної активности і фінансування.

Standard & Poor’s позитивно оцінює кредитоздатність реґіональних адміністрацій Великої Британії і не бачить причин, чому її не можна було б застосувати і до ВЛР.

Потенційна вигода від обрання мерів для міських районів Лондона розглядається, як подальша модель реґіональних влад; розвиток взаємовідносин між ВЛР і міськими районами Лондона переростають у необхідність. Мер ВЛР матиме досить розлогі повноваження для того, щоб впровадити найкращі політичні стратегії, як от розвиток транспортних послуг у міських районах Лондона. Баланс цих робочих стосунків, ймовірно, впливає на точку зору Standard & Poor’s, безпосередньо щодо управління і політичної стабілізації міських районів Лондона або ВЛР.

РАР

РАР започатковані як публічні організації, підзвітні міністерствам і парламентові, якими керують представники громадських (місцева влада) і приватних (бізнесових) структур. РАР несе відповідальність за витрати на підтримання програми економіки і розвитку, витративши приблизно 800 мільйонів фунтів стерлінгів за 1999/2000 рр.

Мережа РАР об’єднує всі існуючі агентства управління. Скажімо, Агентство внутрішніх інвестицій, Комісію розвитку сільського господарства, три відділи Департаменту торгівлі і промисловости (Фонд розвитку конкурентноздатности, Єдиний реґіональний бюджет і Новий реґіональний фонд підвищення кваліфікацій), а також реґіональне відділення „Англійського Партнерства”, яке працює над відновленням покинутих будинків, об’єднані в північно-західному РАР.

Ключ до успіху РАР – це їхня здатність залучити як громадські, так і приватні інвестиційні проекти у відповідні реґіони для того, щоб стимулювати тривалий економічний розвиток. Барклі Банк, який надає кредити для шести РАР, запропонував 200 мільйонів фунтів стерлінгів для здійснення цілої низки громадських і приватних фінансових операцій. Головний фонд пропонує позики для підприємницьких структур, неспроможних отримати умовне банківське фінансування через їхній малий розмір або відсутність реєстрації, а їхнє фінансування проводити через РАР. Банк надасть 100 мільйонів фунтів стерлінгів для підтримки реґіональних інвестиційних фондів, РАР у відповідь виділить 100 мільйонів фунтів стерлінгів із урядових фондів. РАР розглядають як символічних попередників виборного реґіонального уряду. Процес розвитку самоуправління, очевидно, довготривалий, і залежатиме від їх оперативного успіху та від громадських вимог.

Ноел Гепворс, голова Европейського Проекту Federation des Experts Comptables European, переконаний, що поки що РАР не є формою перерозподілу повноважень, оскільки центральний уряд делегував їм владу на рівні їхніх місцевих відділень, які є, по суті, представництвами центрального уряду, а не муніципалітетами. „Потрібно вкрай обережно сприймати усе це”, – каже він.

П. Манлі із Standard & Poor’s не погоджується: „Маючи цей видимий презентабельний реґіональний ярус уряду/суб’єкта, який бере на себе певну відповідальність, делеговану йому центральними урядовими департаментами, влада віддаляється від Вайтголу. Варто розглядати появу РАР у світлі нових домовленостей для Шотландії та Валлії, де виборча відповідальність змішується в одному горщику разом з можливістю оподаткування у Шотландії. І в майбутньому ці можливості можуть перейти до РАР”.

„Загалом, розподіл відповідальности – це добре, але чи здійснюється він на практиці, чи ні, залежить від джерел, які зробляться доступними, а, по суті, навряд чи зміняться, і фактично є єдиним шляхом примусити систему делегування влади працювати. Усе залежить від можливостей, наданих цим установам”, – говорить п. Гепворс.

Standard & Poor’s сподіваються, що оцінюючий підхід до РАР буде подібним до того, який застосовують щодо реґіональних і місцевих влад – політичних і адміністративних впливів, фінансової позиції, кредитні рівні повинні бути остаточно визначені через РАР в їхній теперішній формі, як урядового агентства, так і протилежного субсуверенному уряду.

При збільшенні ролі РАР їхні фінансові можливості зростуть. Агентства, які досягли кращих результатів, матимуть змогу або збільшити свій кредит для того щоб профінансувати свою роботу, або дістати додаткове фінансування як результат їх ефективної роботи. Це диференціює різні РАР щодо їх доходів, що може вплинути на їхній кредитний стан. А у прогнозованому майбутньому кожна РАР все одно буде пов’язана з центральним фінансовим урядом, з огляду на свої доходи.

Теперішнє врегулювання недостатнє для того, щоб мати великий вплив на кредитоздатність англійських органів реґіональної влади. Однак, розвиток значення РАР, наприклад, розширення прибуткового податку вимагатиме моніторингу їх стосунків із муніципалітетами, аби упевнитися, що там наявний якісний розподіл фінансів, повноважень і відповідальностей. Поки що роль РАР повністю не визначена і не обумовлена законодавством, повноваження РАР та повноваження муніципалітетів подекуди накладаються.

„Муніципалітети мають установлений законом обов’язок готувати і публікувати кожного року економічний план для їхнього реґіону. Серед різних аспектів цієї стратегії є пункт щодо сприяння регіонові у сфері внутрішніх інвестицій. Місцеві ради вже мають агентства, основною метою яких є залучення внутрішніх інвестицій. Також організовуються регулярні реґіональні форуми планування головних реґіональних питань. Оскільки РАР були засновані на платформі, що базувалася на потребах економіки і розвитку реґіону, з’являється границя накладання повноважень”, – говорить Аян Брук, комерційний і технічний директор Гантінґдонширської районної ради в Кембриджі.

„У Гантінґдонширі ми маємо ініціативи, скажімо, „Гантінґдонські Партнери”, в які ми зібрали близько 50 впливових організацій нашого реґіону і які ми підтримуємо в їхній закордонній співпраці, отож вони відіграють роль послів реґіону”, – сказав п. Брук.

Однак п. Брук припускає, що в цій ситуації існує величезна ймовірність прийняття будь-яких некоректних рішень.

В Шотландії можливості конфлікту є ще більшими. “У Шотландії опрацьований чинний документ про розподіл повноважень між новим Шотландським парламентом і муніципалітетами. Потім відбудеться процес випробування і усунення помилок, демонстрування сили кожної зі сторін для того, щоб подивитися, де дійсно відбувається справжній вплив і діяльність”, – говорить п. Гепворс.

“У випадку з Лондоном передбачається запровадження стратегічного, а не оперативного повноваження. Проблемою попередньої Великої Лондонської Ради було те, що вона хотіла мати стратегічні повноваження, але стратегічний план потребував тільки оперативних повноважень. Так що, по суті, з’явився потенційний мотив для конфлікту”, – додає п. Гепворс.

Гіларі Армстронґ, новий міністр Місцевого Уряду і Реґіонів, сказала в своїй нещодавній промові: “Утворення РАР не змінює і не зменшує значення місцевих рад. На реґіональному рівні існує великий стратегічний ресурс, який уряд може використати для підсилення своєї регіональної політики. Ради мають всі можливості відродитися для того, щоб утвердитися на місцевому рівні”.

Реґіональна економічна нерівність: европейський вплив

Процес делегування повноважень різним новим суб’єктам відбувається без попереднього зменшення кількости важливих змін в економічному процесі між різними областями всередині Великої Британії. Наприклад, від 1994 до 1996 року рівень GDP, виробленого у Лондоні, був на 25% більший від середнього по Европі, у той час, як у деяких районах Валлії він був на 25% менший від середнього европейського показника. Ця невідповідність, очевидно, є викликом для кожного суб’єкта, якому делегуються повноваження у відстоюванні або залученні інвестицій, що підтримують їх економіку.

Важливою ознакою в цьому процесі є виплата фондів ЕС, скажімо 213 мільярдів евро структурного фонду, який розподіляють між реґіонами, що мають статус допоміжних реґіонів. Їхній GDP на душу населення на 75% нижчий від середньоевропейського. На додаток до традиційних адресатів, як наприклад Портуґалія та Іспанія, є багато областей Великої Британії, які можуть претендувати на отримання ґранту, як от, Південний Йоркшир, Мерсісайд, Північна Ірландія, Шетландські Острови і Гайландз – області, де традиційна промисловість занепала. Упродовж 1994-1999 рр. Велика Британія отримувала 1,5 мільярдів фунтів стерлінгів щорічно для своїх реґіонів.

Шотландська адміністрація, Валлійська асамблея і РАР мають ключові ролі в адміністрації та впливають на розподіл ґрантів, які надає ЕС. Очевидно, метою кожного суб’єкта є використання цієї громадської інвестиційної програми для впливу в приватно-інвестиційному секторі. Розглядаються різні схеми приваблення внутрішніх інвестицій. Північні РАР охоче розмістили свій головний офіс в Атланті (США), щоб спробувати залучити інвестиції із США за допомогою виставлення їх на ринку інвестицій, як єдиного реґіону. У випадку, якщо план буде успішним, РАР розглянуть втілення подібних схем в Европі і Далекому Сході. Шотландія також випробовує ідею приватно-громадського партнерства для залучення інвестицій. Моніторинг будується на гнучкості шотландського фінансування, потенціалі приватно-громадського партнерства, які зокрема визначаються в “Районах комерційного удосконалення”, встановлених в США, щоб відновити окремі дільниці своїх міст.

Низка муніципалітетів Великої Британії в даний момент зважають на показник кредитоздатности, оскільки це повинно допомогти їм зацікавити приватних інвесторів. Муніципалітети з різних країн, в тому числі Швеції, Франції, Чехії, як і більші кредитоспоживачі, припустимо, Арґентина і Колумбія, посилено використовують показники кредитоздатности, щоб допомогти залучити пряму іноземну інвестицію в міста або реґіони.

Погляд в майбутнє

Британський уряд зараз залишається найцентралізованішим у Европі; реґіони і влада в Іспанії та Франції, наприклад, мають більшу місцеву автономію, як щодо їхнього фінансування, так і їхнього процесу прийняття рішень.

Спостерігаючи за деякими з цих нових суб’єктів, ми можемо побачити те, як різні рівні влади можуть розвиватися в майбутньому. „Сектор місцевого самоврядування у Великій Британії розвивається поступово; повна автономія не надається відразу, повноваження надаються поступово, і якщо вони успішно впроваджені, тоді просуваються на крок вперед”, – пояснив п. Манлі.

П. Брук погоджується: „Сталася зміна в політиці уряду, він оцінює, які поточні переваги надає делегування. Я вірю, що воно через певний час після якихось подальших кроків завершиться”.

„Різні можливості, мандати і повноваження нового владного суб’єкта, якому делегуються певні функції, ймовірно, забезпечать хороші показники для всіх владних рівнів – включаючи муніципалітети – за умови, що робочі стосунки і узгодження з центральним урядом продовжуватиме вдосконалюватися”, – додав п. Манлі.

Делегування повноважень Шотландії і Валлії змусило багато Англійських владних суб’єктів, включаючи муніципалітети, запитати, як розподілиться фінансування за суб’єктами влади у Британії. Профільоване надання дотацій надалі переросло в дебати щодо ВЛР, головним чином, через те, що Лондон і південно-східна Англія мають набагато вищий GDP на душу населення, ніж інші області Британії, і значну частину прибутку, яку перерозподіляють у інші частини країни у формі дотацій і субсидій.

“Ми починаємо бачити перші ознаки фракціоналізму в Великій Британії, з різними об’єктами, що запитують чому багатство, яке створюється в їхній області використовується для субсидування влад в інших реґіонах. Дане специфічне завдання, яке доручає, наприклад, РАР притягнути громадські і приватні інвестиції, дебати над цим питанням очевидно, що продовжаться”, – говорить п. Манлі.

„Нові рівні влади і агентства зосереджується переважно на реґіонах, що в економічному аспекті є відсталими. На жаль, у Британії ми не вивчаємо успішний досвід та реінвестування реґіонів, що є успішними. Тому існує реальна загроза, що через 10 років успішні реґіони можуть занепасти”, – говорить п. Брук.

„Наслідком делегування компетенції всередині владної системи Великої Британії є значний перерозподіл повноважень. Це відбувається водночас із формування місцевого рівня влади, завдяки таким ініціативам, як громадсько-приватне партнерство і виплата дотацій ЕС, що забезпечують економічний розвиток. Це, очевидно, результат швидкої появи різних рівнів влад, які, шукаючи власної ідентичности, агресивно змагаються за внутрішні інвестиції”, – закінчує п. Манлі.

Переклала Марта Возняк