|
|
|
Віктор ВовкРозширення ЕС: вплив на екологічну політику і сталий розвитокВСТУП Упродовж 1990-х років розвиток екологічної політики країн Центральної та Східної Европи (ЦСЕ) визначався дією двох різних імперативів. Необхідно було, по-перше, реагувати на екологічну спадщину комуністичної доби, а по-друге, вирішувати проблему гармонізації з екологічною політикою Европейського Союзу (ЕС). Через це, після падіння комуністичних режимів, упродовж 1990-х років ставлення до довкілля з боку суспільства та політичної еліти країн ЦСЕ зазнало глибоких змін. Екологічна політика до падіння комунізму До 1989 року більшість країн ЦСЕ вже мали як власне екологічне законодавство, так і відповідні установи, хоча на папері вони були сильнішими, ніж реальні можливості щодо зменшення забруднення. Зазвичай, в країнах ЦСЕ існували міністерство з питань довкілля, рамкове екологічне законодавство та низка амбіційних нормативів щодо забруднення повітря, води й ґрунтів. Більшість цих країн як основний інструмент охорони довкілля використовували платежі і штрафи за викиди. Втім, ефективність цих законів і установ була невеликою, адже головними пріоритетами залишалися економічне зростання, промислове виробництво і військовий потенціал. Практична реалізація екологічної політики майже цілком визначалася централізованим процесом прийняття рішень, що здійснювався урядом. Внутрішній конфлікт інтересів урядовці вирішували на користь економічних результатів і, відповідно, на шкоду дотриманню екологічного законодавства. Платежі за забруднення виплачувалися із бюджетів державних підприємств, які однаково визначалися урядом, тож вплив цього інструменту був незначним. Екологічні питання відіграли значну роль у подіях, що призвели до революції 1989 року. За часів комуністичного режиму екологічний рух часто був безпечним прикриттям або сурогатним проявом політичної активности, що в инших формах була небезпечною. Деякі активісти прагнули не лише екологічних реформ, а й політичних змін. Чимало політиків-реформаторів, яких винесло на вершину влади після 1989 року, починали саме з екологічних протестів. Екологічна опозиція наголошувала на необхідності вільного ринку й демократії як засадничих принципах успішного реформування екологічної політики в країнах ЦСЕ. Тож доктрина «ліберального енвайроменталізму» знайшла в цих країнах готову нішу і швидко набула поширення відразу після 1989 року. Екологічна політика після 1989 року Ентузіазм щодо екологічних реформ, що спостерігався в країнах ЦСЕ одразу після революції 1989 року, значною мірою був зумовлений роллю екологічних протестів у зміні попереднього режиму. Підвищена увага урядів до екологічної політики спостерігалася як всередині країн ЦСЕ, так і на міжнародній арені. Наслідком сплеску екологічної активности на початку 1990-х років стали прийняття низки нових екологічних законів, увага до екологічних аспектів приватизації, та експериментування з новими ініціативами, наприклад, застосування ринкових інструментів екологічної політики на кшталт оподаткування викидів та торгівлі квотами на викиди. У деяких випадках це призвело до прийняття прогресивних екологічних законів, що навіть якісно перевершували існуюче законодавство ЕС (тож тепер гармонізація законодавства означає, фактично, погіршення цих законів в країнах ЦСЕ). Однак, через складність трансформаційних процесів в країнах ЦСЕ екологічні питання практично зійшли зі сцени, поступившись місцем більш болючим проблемам. Здійснюючи реформи на всіх напрямках – економічному, соціальному, політичному –, країни ЦСЕ постали перед дуже складними викликами. Тож на вирішення складних екологічних проблем, у рамках обраної стратегії реформ, що базувалася на неокласичній економічній теорії, не вистачало ані енергії, ані ресурсів. В останні ж роки екологічна політика країн ЦСЕ визначалася здебільшого їх зусиллями щодо вступу до ЕС. Заплановане розширення ЕС стало домінуючим чинником, що впливало на формування екологічної політики в 10-ти посткомуністичних країнах ЦСЕ, які були запрошені до переговорів щодо членства в Евросоюзі: Болгарії, Естонії, Латвії, Литви, Польщі, Румунії, Словаччини, Словенії, Угорщини й Чехії. Ця ситуація зумовлена вимогою з боку ЕС, згідно якої для набуття членства в ньому країна-кандидат має прийняти так званий Acquis Communautaire (або просто acquis) – масив спільного законодавства ЕС, важливою і невід’ємною частиною якого є екологічна складова (понад 200 Екологічних директив – нормативних актів, рішень і стратегій). У правовому сенсі інтерпретація з боку ЕС цієї формальної умови означає «повне узгодження національного законодавства в такий спосіб, щоб воно на 100% відповідало вимогам законодавства ЕС, причому не тільки на папері, але й, безумовно, на практиці». Тож прийняття країнами ЦСЕ законодавства ЕС (acquis) складається з трьох різних елементів: його перенесення (інкорпорації в національне законодавство), практичного впровадження й контролю за дотриманням. Водночас, наприкінці 1990-х років у посткомуністичних країнах ЦСЕ поширилося переконання, що значна частина їхніх екологічних проблем вже вирішена. Відтак, розвиток екологічної політики був повністю функціонально підпорядкований виключно її узгодженню з політикою ЕС. При цьому, першочерговим питанням для країн ЦСЕ стала мінімізація неґативного впливу цієї гармонізації на їхнє економічне зростання і конкурентоспроможність. На відміну від ранньої, «ініціативної», екологічної політики країн ЦСЕ, теперішній підхід зводиться до пасивного виконання вимог ЕС. У цих країнах нині переважає відчуття, що «ми вже і так зробили для довкілля надто багато». І. ІЄРАРХІЧНЕ НАСАДЖЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ ЕС Посилення національного регулювання у сфері довкілля у ЦСЕ шляхом перенесення екологічного законодавства ЕС, його практичного впровадження і контролю за дотриманням є, в дійсності, однією з ключових і найважчих проблем, пов’язаних із розширенням ЕС на схід. Нові умови розширення Останнє розширення ЕС на схід відбувалося у значно складніших умовах, ніж будь-яке попереднє розширення. З одного боку, спрямованість зовнішньої політики Евросоюзу на стабілізацію в регіоні та прагнення країн ЦСЕ долучитися до Заходу вимагали завершити розширення якомога швидше. А з иншого боку, порівняно велика кількість країн-кандидатів, складна економічна ситуація в них, зростання обсягу, області дії та адміністративних вимог законодавства ЕС, нагальна потреба в реформуванні певних сфер в політиці й діяльності самого Европейського Союзу, а також незавершеність радикальних економічних, соціальних і політичних змін в країнах-кандидатах, – усе це свідчить про тривалу програму розширення ЕС на схід. Зокрема, з часів попередніх розширень законодавство ЕС істотно збільшилося, змінився його зміст і область дії. Нині воно охоплює значно ширше коло суспільних питань, ніж у минулому. Навіть у специфічних сферах законодавство ЕС сьогодні вимагає від країн-членів значно більшої дієздатности їх суспільних інститутів, що відповідальні за його впровадження і дотримання. Це особливо помітно в царині екологічної політики, де ЕС нині суттєво покладається саме на процедурні правила і звертає особливу увагу на адміністративні передумови екологічного регулювання. Більше того, екологічна політика ЕС розглядається як одна з рушійних сил модернізації державного управління в країнах-кандидатах. Сфера довкілля є однією з небагатьох, якщо не єдиною, цариною політики, в якій Евросоюз має дуже великі наддержавні повноваження. А це, відповідно, вимагає від країн-кандидатів перенесення й впровадження розгалуженого законодавства, а також значних приватних і державних інвестицій, особливо в управління водними ресурсами, контроль за забрудненням повітря та поводження з відходами. Крім того, екологічна політика ЕС вимагає надзвичайно компетентного уряду, здатного до перенесення й впровадження складних спеціально-технічних і процедурних правил. Понад те, для реалізації цих нормативно-правових вимог, адміністративний апарат має бути спроможним визначати, планувати, фінансувати і контролювати виконання необхідних інвестиційних програм. Водночас, засоби, використані ЕС для успішного приєднання південних країн (Іспанії, Португалії та Греції), – значні компенсаційні виплати зі структурних фондів та створення спеціального Фонду приєднання – внаслідок обмежених фінансових можливостей більше не могли бути використані для розширення ЕС на схід. Це має безпосереднє відношення до екологічної політики, оскільки творення зазначеного Фонду приєднання зробило можливим виконання південними країнами своїх зобов’язань щодо впровадження екологічного законодавства ЕС. Імпортована екологічна політика Той факт, що проблеми довкілля входять до основних пріоритетів політики і директив Евросоюзу, утримує ці питання на порядку денному більшости посткомуністичних країн, де инакше вони відійшли б на другий план. Сфера довкілля регулярно визнається одним з найбільш проблемних пунктів у процесі гармонізації законодавства, що зовсім не є дивним. Понад 200 екологічних директив різної складности мають бути впроваджені в країнах ЦСЕ без жодних зауважень щодо змісту, і навіть переговори щодо процесу їх запровадження майже не дають простору для маневру. Міністерство з питань довкілля кожної країни має порівняти чинне національне законодавство з Европейським («процес дослідження»), а потім привести свої закони у повну відповідність до вимог ЕС. Аби гарантувати, що законодавство ЕС буде не тільки інтегроване в національне, а й впроваджене та буде дотримуватися на практиці, процес дослідження включає оцінку інституційних, моніторингових, наглядових та комунікаційних потреб відповідних урядових установ. В цілому, це виснажлива й дуже дорога робота. Тож виникають серйозні запитання щодо того, чи не носили зусилля країн ЦСЕ лише формальний характер, і чи матимуть вони глибокі реальні наслідки? Чи не буде створювана система чимось на кшталт потьомкінського села, подібною до структур комуністичної доби? Наскільки «реальним» є виконання вимог ЕС? Процес ієрархічного перенесення та швидкість, з якою країни інкорпорують стандарти ЕС, ставлять фундаментальне питання: на скільки реальним чи ілюзорним зрештою виявиться виконання цими країнами вимог ЕС? Чи мають ці зміни в політиці й конкретні підходи до збереження довкілля суспільну основу? У будь-якій країні екологічне регулювання зазвичай вимагає від багатьох людей суттєвої зміни їх інституційної й особистої поведінки. Промислові підприємства мають встановлювати дорогі очисні системи та модернізувати свої технологічні лінії, але відповідальність поширюється значно ширше і глибше на все суспільство. Чи готове воно докладати таких зусиль? Чи знайдуть достатню довіру в громадян конкретні правила і вимоги, які їм пропонують впроваджувати, щоб вони прийняли тягар, що пов’язаний з виконанням цих вимог? Гармонізація законодавства, на відміну від демократичного процесу законотворення, базується на виконанні вимог, визначених Европейською Комісією й схвалених Радою ЕС. Теперішні країни-члени брали участь в процесі ухвалення законодавства ЕС, тоді як країни-кандидати такої можливости не мали. Фактично, кандидати на членство «купують жмуток готових правил». Вони не були безпосередніми учасниками зазначеного процесу, що, на думку деяких соціологів, є необхідним для вироблення довіри в суспільстві й посилення легітимности процесу прийняття рішень, і що може, в свою чергу, впливати на успішність впровадження та дотримання законодавства. Натомість, процес вступу до ЕС був, фактично, ультимативним – або приймай запропоновані правила, або у членстві буде відмовлено. Тим не менше, в посткомуністичних країнах ЦСЕ суспільні настрої підтримали ідею вступу до ЕС попри те, що країни не брали участи в процесі законотворення. Прагнення повної інтеграції до ЕС переважило сумніви, пов’язані із прийняттям конкретних правил і вимог. Якщо виконання екологічних директив є невід’ємною складовою «вхідного пакету», необхідного для вступу в ЕС та одержання пов’язаних з цими стосунками благ, то цього виявилося достатньо, щоб замінити притаманну демократії участь у законотворенні. Инша причина, що дає підстави розраховувати на успіх у виконанні нових законів в країнах ЦСЕ, пов’язана з тим, що членство в Евросоюзі забезпечує нові рівні контролю, що можуть позитивно позначитися на дотриманні екологічних директив ЕС. Однак, чи будуть використовуватися ці нові правові інструменти для запровадження положень, що містяться в законодавстві ЕС, залежатиме від правової системи й правової культури в кожній окремій країні. Адже одна тільки наявність інструменту не гарантує його використання. Малий простір для місцевих ініціатив Країни-кандидати мусять докласти величезних зусиль, аби виконати всі умови ЕС. Це стосується не лише сфери довкілля, адже вступ вимагає відповідности вимогам ЕС також з багатьох инших питань. Найвірогідніше, виконання всіх цих приписів зменшить, якщо не ліквідує цілком, видатки країн ЦСЕ на власні екологічні програми та ініціативи й повністю визначатиме зміст екологічної політики у цих країнах протягом тривалого часу. Вступ до Евросоюзу, певно, спрямує всі зусилля уряду на реалізацію директив ЕС, а вони є надто обширними і вимагають дуже великих коштів, щоб залишити простір для місцевих ініціатив. Від країн з перехідною економікою, які мали труднощі з наданням своїм промисловим підприємствам дозволів на забруднення, нині вимагають, наприклад, виконати Европейську директиву з «Комплексного попередження й контролю забруднення» (ІРРС). Це є надзвичайно важким завданням навіть для країн із розвинутою системою охорони довкілля, не кажучи вже про країни ЦСЕ. Формування активізму: вплив ЕС на екологічні рухи в країнах ЦСЕ Европейський Союз потужно впливає – як прямо, так і опосередковано – на діяльність екологічних активістів у посткомуністичних країнах ЦСЕ. Хоча захисники довкілля приділяють частину своєї уваги місцевим і національним проблемам, центральне місце питань, пов’язаних з процесом вступу до ЕС, суттєво перерозподіляє наявні в активістів час, зусилля й ресурси на користь пріоритетів Евросоюзу. Таким чином, ЕС значною мірою визначає природу екологічних організацій в країнах регіону, хоча їхнє розмаїття й децентралізація дещо послаблює вплив ЕС. Існує потреба у досягненні балансу в діяльності екологічних рухів між увагою до транснаціональних проблем та реагуванням на громадські ініціативи, які наголошують на місцевих питаннях і цінностях. Серйозною проблемою є також посилення цих рухів та їх реальних зв’язків із суспільством. Оскільки зовнішня підтримка розвитку громадянського суспільства в країнах ЦСЕ дедалі скорочується, а неурядові організації (НУО) повинні переходити до самопідтримки, то для збереження суспільної бази цих рухів дуже важливо, щоб змогли вижити та зберегтися принаймні деякі організації, які керуються иншими підходами або займаються непов’язаними з ЕС питаннями. Міжнародна стратегія: від впливу на порядок денний до залежности від ЕС На початку 1990-х років посткомуністичні країни ЦСЕ активно впливали на порядок денний міжнародної спільноти з питань довкілля як на европейському, так і на світовому рівнях. Це було значним зрушенням у ставленні до екологічної проблематики порівняно із комуністичною добою. Певною мірою через те, саме тут була висунута ініціатива, що започаткувала координований ООН процес «Довкілля для Европи». У 1991 році міністри з питань довкілля всіх европейських країн зустрілися в замку Добріс у Чехії з метою розпочати новий процес – «Довкілля для Европи», аби надалі надихати, визначати й координувати політику в сфері довкілля на всьому Европейському континенті. На другій зустрічі в Люцерні в 1993 році міністри підписали «Екологічну програму дій» для ЦСЕ. Під час цієї ж зустрічі вони створили спеціальний орган, відомий як Робоча група «Екологічної програми дій» (EAP-TF), щоб забезпечити скоординовану допомогу країнам ЦСЕ й допомогти урядам в розробці політики, спрямованої на інтеграцію питань довкілля до вже розпочатого процесу суспільних реформ. Однак, після підписання угод про асоційоване членство в ЕС країни ЦСЕ переключили свою міжнародну стратегію майже виключно на процес гармонізації з законодавством ЕС. Внаслідок зосередження переважно на виконанні вимог ЕС вони фактично відсторонилися від більшости инших питань міжнародної екологічної політики. За іронією, навіть у процесі «Довкілля для Европи», який вони ініціювали, країни ЦСЕ наразі сприймаються як майже пасивні учасники. Потреба в підході, що враховуватиме пріоритети нових членів Насправді, важко ідентифікувати якісь специфічні інтереси країн ЦСЕ, що були б пов’язані з інтеграцією в ЕС, поза загальною метою досягнення повного членства. Це означає, що існує чимало неартикульованих національних інтересів, наразі підпорядкованих вступу до ЕС. Брак артикуляції, очевидно, спотворює процес прийняття політичних рішень й робить можливим появу непередбачуваних наслідків. Яскравим прикладом области політики із несформульованими чітко національними інтересами є довкілля. Односторонній процес гармонізації дещо пригнітив артикуляцію та усвідомлення багатьох внутрішніх інтересів в країнах ЦСЕ. Це стосується зокрема й сфери довкілля, попри свідчення про деякі спроби ініціативи в області екологічної політики. Теорія інтеграції зосереджується на описі й поясненні інтеграційного процесу зі зверхньо-ієрархічної точки зору, роблячи наголос на ролі наднаціональних гравців. Водночас, роль політики, інтересів та дій найважливіших учасників процесу інтеграції – національних держав – дещо нехтується. Наприкінці 1990-х років західне управління перехідними процесами в країнах – кандидатах в ЦСЕ виявилося надзвичайно успішним з точки зору перенесення екологічної політики ЕС як моделі-гегемона. Ініціативні стратегії в цих країнах були відсутні, а інноваційні підходи чи місцеві концепції екологічної політики не розроблялися. Після вступу в ЕС використання потужних важелів до країн-кандидатів (ієрархічне насадження політики), слід було б поступово зменшити, щоб могла з’явитися инша схема відносин, за якої нові члени матимуть більше ресурсів та політичних можливостей для реалізації власних інтересів і пріоритетів. II. РОЗШИРЕННЯ НА СХІД І ДОВКІЛЛЯ: ЕКОНОМІЧНІ, СОЦІАЛЬНІ ТА ПОЛІТИЧНІ ВИКЛИКИ Сфера довкілля буде одним з найскладніших розділів для завершення переговорів щодо вступу в Евросоюз. Сама лише інкорпорація екологічного законодавства ЕС – це величезний виклик для парламенту й уряду будь-якої країни, не кажучи вже про фінансові, адміністративні й технічні аспекти його впровадження на практиці. Маргот Уолстром, комісар Европейської Комісії з питань довкілля, 20 червня 2000 року Старанне виконання вимог ЕС зумовлює глибокі економічні, суспільно-інституційні та політичні виклики, які постають перед країнами ЦСЕ та виходять далеко за межі екологічних питань. Наскільки країнам вдасться впоратися з цими труднощами, лишається відкритим питанням, враховуючи той факт, що сфера довкілля для них є значно меншим пріоритетом, ніж вирішення набагато більш актуального, з їхньої точки зору, питання забезпечення життєздатности й зростання національної економіки. ЕКОНОМІЧНІ ВИКЛИКИ Фіскальна проблема За оцінкою Европейської Комісії, опублікованою в 1998 році, видатки 10 країн-кандидатів в ЦСЕ на виконання екологічного законодавства ЕС мали скласти близько 120 мільярдів евро. Щоб зробити цю цифру зрозумілішою, можна зазначити, що в перерахунку на одного жителя країн ЦСЕ це становило близько 1000 евро, тоді як навіть у таких розвинутих країнах, як Польща та Словенія, річні інвестиції у сферу довкілля в середині 1990-х років становили в середньому близько 50 евро на душу населення. Офіційні оцінки вартости виконання вимог ЕС, зроблені кількома країнам, так само свідчать про значний масштаб необхідних коштів: - за оцінкою міністра з питань довкілля Польщі, «виконання базових директив ЕС щодо чистоти води, повітря та ґрунтів» до 2010 року коштуватиме від $33 млрд. до $44 млрд. Беручи до уваги те, що сьогодні щорічні витрати Польщі на охорону довкілля уже сягнули від $ 1,9 млрд. до $2,2 млрд. доларів (1,7% ВВП), то навіть для досягнення власної найнижчої оцінки необхідних коштів країні необхідно додатково збільшити витрати в цьому десятиріччі більш ніж на 1/3; - витрати у сфері довкілля становитимуть близько 50% усіх видатків, які має зробити Естонія упродовж 2002-2007 років, аби виконати свою «Економічну програму вступу до ЕС», а в Латвії аналогічний показник у 2002-2012 роках перевищить 2/3 видатків, передбачених її «Національною програмою інтеграції до ЕС». Ці оцінки свідчать про величезні кошти, що, безперечно, будуть необхідні країнам ЦСЕ для виконання екологічного законодавства ЕС. Особливо дискусійним питанням в переговорах щодо вступу був зміст і тривалість тих чи инших перехідних періодів, які Евросоюз міг надати країнам-кандидатам, аби тимчасово полегшити тягар повного дотримання екологічних директив ЕС. Для того, щоб обґрунтувати потребу в перехідних періодах, країни-кандидати вказували як на надзвичайну складність виконання екологічного законодавства ЕС, так і на обмеженість фінансових та інституційних ресурсів, які вони можуть залучити для цих цілей. Тим не менш, чиновники ЕС дали чітко зрозуміти, що будь-які перехідні періоди надаватимуться зі значними обмеженнями. Країни-кандидати отримують перехідні періоди: • лише за умови надання цілком переконливого обґрунтування необхідности перехідного періоду (за повідомленнями, чиновники Европейської Комісії ставляться з особливою упередженістю до тих запитів, в яких вони вбачають приховану форму протекціонізму щодо національних промисловців, які намагаються уникнути обтяжливого фінансового тягаря, зумовленого виконанням різноманітних екологічних нормативів ЕС); • тільки на відносно короткий і чітко визначений термін, і за умови подання докладної стратегії та графіку виконання директив ЕС до надання їм такого пільгового періоду; • переважно для практичного виконання тих законів, що вимагають суттєвих фінансових >інвестицій, а не для того, щоб значно здешевити сам процес інкорпорації екологічного законодавства ЕС в національні закони. Іноді країни-кандидати намагалися тиснути на ЕС з метою послаблення цих умов. Втім, превалююче прагнення вступити до ЕС якомога швидше зрештою звело ці зусилля нанівець. Евросоюз чітко роз’яснив, що якими б не були зрештою витрати країн-кандидатів на виконання екологічних директив ЕС, вони мають надійти насамперед з їх внутрішніх джерел. У ліпшому випадку допомога з боку ЕС передбачається на рівні 5% від прогнозованих загальних видатків і надаватиметься для окремих, високо пріоритетних проєктів, і, ймовірно, слугуватиме каталізатором для надання відповідної допомоги иншими зовнішніми донорами, такими як Европейський банк реконструкції та розвитку (ЕБРР) і Світовий банк, а також для інвестицій приватного капіталу. Візьмемо, наприклад, Угорщину. Аби отримати зазначені поступки, вона повинна була подати детальну пропозицію з термінами виконання окремих етапів, цільовими таблицями й фінансовими подробицями з кожного питання, з якого їй надавалися перехідні періоди. За оцінками, вдосконалення лише за цими окремими питаннями коштуватимуть Угорщині близько $8 млрд., або близько 1,5% її ВВП щорічно аж до 2015 року. Угорщина має сама забезпечити 93% цієї суми, решту зможе покрити допомога з боку ЕС. Так само, як і з иншими країнами-кандидатами, ЕС ретельно контролював розвиток Угорщини в цих питаннях і мав право призупинити процес вступу, якщо результати будуть незадовільними. Проблема енергоємности Инша серйозна економічна проблема, що постала перед країнами-кандидатами, – це зменшення надмірного енергоспоживання. У 1999 році енергоємність ВВП (тобто кількість тонн нафтового еквіваленту, що спожиті на мільйон доларів національного ВВП, вираженого через паритети купівельної спроможности) в країнах-кандидатах, за винятком Болгарії та Естонії, десь у 1,7 рази перевищувала середні показники західноевропейських членів ЕС, а в Болгарії та Естонії ці показники перевищували у майже 2,5 рази. Згідно детального дослідження, опублікованого Европейським банком реконструкції та розвитку в «Доповіді про перехідний процес – 2001», найбільш важливим заходом для значного скорочення енергоємности є ліквідація суттєвого заниження цін на енергоносії в усіх країнах з перехідною економікою, включно з країнами-кандидатами на вступ до ЕС. З точки зору ЕБРР, встановлення цін на енергію десь на рівні її повної собівартости могло б принести подвійну користь, створюючи потужний економічний стимул для ощадливого споживання енергії та поліпшуючи стан довкілля. Однак, таке ціноутворення щодо енергії навряд чи знайде політичну підтримку в країнах ЦСЕ, оскільки споживачі можуть серйозно «помститися» політикам, звинувативши їх у новому важкому тягарі, що погіршить їхнє й без того скрутне економічне становище. Проблема конвергенції (економічного зростання) Очікується, що перехід до ринкової економіки сприятиме економічному зростанню й процвітанню країн ЦСЕ. Упродовж перших 5-6 років після падіння комуністичного режиму промислове виробництво в регіоні істотно скоротилося внаслідок занепаду величезних промислових монстрів, успадкованих від централізованої планової системи. Одночасно це супроводжувалося й зменшенням забруднення. Аби досягти економічної та соціальної конвергенції нових членів в ЦСЕ, ці країни мають підтримувати значно більші темпи економічного зростання, ніж в решті країн розширеного ЕС. Дійсно, починаючи з середини 1999 року середньорічний приріст ВВП у країнах ЦСЕ з перехідною економікою перевищував загальноевропейський показник. Завдання конвергенції країн ЦСЕ вимагає, щоб після вступу в ЕС їхнє пришвидшене економічне зростання тривало й далі. Питання полягає в тому, чи вдасться утримати високий темп економічного зростання, впроваджуючи екологічне законодавство ЕС та забезпечуючи при цьому його неухильне дотримання. Тепер, коли в більшості країн ЦСЕ знов розпочався підйом економіки, у сприйнятті багатьох людей існує конфлікт між цими двома цілями. Фактично, це є частиною ширшого питання: чи вдасться розірвати зв’язок між економічним розвитком та деградацією довкілля? ПОЛІТИЧНІ ВИКЛИКИ Слабкість місцевих гравців в сфері екологічної політики До 1989 року питання довкілля, а також екологічні групи, у багатьох країнах ЦСЕ були важливим центром незалежної думки та ініціативи. Це було пов’язано не лише зі складністю екологічних проблем, а й з тим, що «сіра зона» довкілля була тією цариною, де комуністичний режим дозволяв активність, поки вона, звичайно, не переходила у відкриту опозицію. Попри значну роль, яку відіграли екологічні рухи в революції 1989 року, протягом майже всіх 1990-х років країни ЦСЕ відчували брак потужних місцевих гравців у сфері екологічної політики. Уже через два роки після падіння режиму відносно сильні зелені партії майже безслідно зникли. Відтак, екологічні НУО нині є головним джерелом політичної й суспільної комунікації з питань довкілля. Напевно, НУО є провідним рушієм суспільних перетворень в цих країнах в напрямку довготривалої екологічної сталости. Крім того, НУО відіграють спеціальну й важливу роль в забезпеченні того, щоб розширення ЕС зрештою не позначилося негативно на природному багатстві цих країн. Однак, після більше ніж десятиріччя активної діяльности, існування цих груп усе ще критично залежить від зовнішньої (західної) фінансової допомоги. Попри суттєву зовнішню підтримку, спрямовану на розвиток громадянського суспільства, сукупна кількість членів екологічних груп у цих країнах наприкінці 1990-х років була нижчою, ніж наприкінці 1980-х. Розбудова політичної волі та підтримки Зазначена обставина відображає можливо критичну проблему, пов’язану із прийняттям екологічного законодавства ЕС: необхідність розбудови політичної волі й підтримки для запровадження відповідної політики, яка неминуче є дуже спірною і часто, на думку критиків, жорсткою, несправедливою та фінансово обтяжливою. А це вимагає вирішення політичної проблеми переконання суспільства в країнах ЦСЕ. Прихильники екологічної політики ЕС намагаються переконати своїх співгромадян, що, попри всі витрати й тягарі, вона найліпшим чином відповідає їхнім інтересам. Зокрема, вони зазначають, що існує взаємопосилюючий зв’язок між багатьма заходами, спрямованими на виконання екологічних директив ЕС, та політикою, якої вимагає Евросоюз з реалізації ринкових і демократичних реформ. У ширшому контексті, прихильники цієї політики намагаються пропагувати переваги в галузях довкілля й охорони здоров’я, та в економіці загалом, до яких, ймовірно, призведе дотримання екологічного законодавства ЕС. III. РОЗШИРЕННЯ ЕС НА СХІД І СТАЛИЙ РОЗВИТОК Зростання екологічного лобі в ЕС На необхідності враховувати сферу довкілля й включити її в порядок денний політики ЕС спочатку наголошувала відносно невелика кількість країн-членів. Це були Німеччина, Данія та Нідерланди, які досягли у цьому великих успіхів. Коли у 1995 році до «екологічного лобі» приєдналися Швеція, Австрія та Фінляндія, Евросоюз посилився в цій сфері. (На той момент більшість власного екологічного законодавства ЕС вже було ухвалено, а в обговоренні глобальних проблем довкілля ЕС брав участь як один з провідних гравців.) Тим не менше, країни, які вступили в ЕС у 1995 році, додатково посилили екологічне лобі щодо розвитку екологічного регулювання в ЕС. Розширення ЕС на схід і його вплив на довкілля Оптимісти вважають, що впровадження екологічного законодавства ЕС в країнах ЦСЕ поліпшить стан їхнього довкілля, а також принесе екологічні блага всій Европі. Розсудливі скептики поділяють думку, що історичне розширення на схід є великим випробуванням відданости Евросоюзу ідеї сталого розвитку. (Свій курс на досягнення сталого розвитку ЕС підтвердив у 2001 році на своєму саміті у Ґетеборзі та у 2002 році на Світовому саміті ООН зі сталого розвитку в Йоганесбурзі.) Як саме проявляться зміни у стані довкілля? Чи переважать ці блага величезні витрати, зумовлені впровадженням екологічного законодавства ЕС? Це питання, на які важко дати відповідь. Тож варто взяти до уваги досвід Евросоюзу, щоб побачити, як позначилося економічне зростання в ЕС на якості довкілля. Недостатня ефективність екологічного законодавства ЕС Створена в ЕС система екологічного моніторингу та оцінки базується на розподілі відповідальности між тими, хто розробляє та здійснює екологічне регулювання, і тими, хто вимірює його результативність. Відповідальність за оцінку результатів екологічної політики ЕС покладено на незалежний орган – Европейське екологічне агентство (ЕЕА) зі штаб-квартирою у Копенгагені. На Орхуській конференції у 1998 році ЕЕА представило свою оцінку тенденції змін довкілля Европи за попередні п’ять років. Агентством були дослідженні тенденції щодо дванадцяти екологічних проблем з використанням даних з країн ЕС, де упродовж усього періоду діяло суворе екологічне законодавство. Це дослідження засвідчило, що з моменту започаткування процесу «Довкілля для Европи» стан довкілля не поліпшився, а з більшости проблемних областей було зафіксоване погіршення ситуації. (У травні 2003 року ЕЕА повідомило, що у вирішенні багатьох з цих проблем і далі спостерігаються негативні тенденції, а деякі позитивні зрушення, такі як зменшення викидів парникових газів, відбулися переважно внаслідок економічної рецесії й занепаду важкої промисловости в країнах ЦСЕ.) Ці висновки багатьох розчарували, а когось і вразили. Хоча за відсутности регулювання стан довкілля був би ще гіршим, стало очевидним, що Евросоюз не впорався з дедалі сильнішим впливом, що його чинить на довкілля промислове зростання, сформоване галузевою політикою ЕС та його членів. Инакше кажучи, економічне зростання виявилося несталим. Цей факт засвідчив, що екологічне законодавство ЕС є, можливо, необхідною, але явно недостатньою умовою для усунення екологічних наслідків економічного розвитку. Стратегія сталого розвитку ЕС Чи існує якась причина вважати, що подібна картина не буде супроводжувати економічний розвиток і промислове зростання в країнах ЦСЕ після розширення ЕС? Які уроки дав досвід ЕС, набутий у 1990-х роках? Чому стан довкілля в Евросоюзі продовжує деградувати попри найсуворіше в світі (і надзвичайно дороге) екологічне законодавство? Це принципові питання, що вимагають фундаментальної відповіді. Швеція внесла до порядку денного засідання Ради Европи у Ґетеборзі у червні 2001 року питання про стратегію сталого розвитку ЕС. Обговоривши пропозиції Европейської Комісії щодо сталого розвитку ЕС, голови країн-членів прийняли «Стратегію сталого розвитку ЕС» із таким вступом: Стратегія сталого розвитку Союзу базується на принципі, за яким економічні, соціальні та екологічні наслідки будь-якої політики повинні розглядатися комплексно і враховуватися в процесі прийняття рішень. «Правильне ціноутворення», що більш адекватно відображатиме справжню вартість різних видів діяльности для суспільства, краще стимулюватиме споживачів і виробників у повсякденних рішеннях щодо того, які товари та послуги виробляти чи купувати. Стратегія окреслила заходи, які мають здійснити як країни-члени, так і установи ЕС. Крім того, голови країн ЕС зобов’язалися відслідковувати прогрес у просуванні до цієї мети. На сьогодні, ЕС і країни-члени прийняли на себе офіційне зобов’язання дотримуватися принципів сталого розвитку, що передбачено Амстердамською угодою, 6-ою Екологічною програмою дій та Стратегією сталого розвитку ЕС. Втім, поки неясно, що конкретно буде зроблено. Европейський Союз пишається своїм лідерством з екологічних питань як у рамках співтовариства, так і на міжнародному рівні. Однак, традиційна політика «охорони довкілля» та досягнення «сталого розвитку» – це дві різні концепції, хоча вони пов’язані й мають спільні корені. Проблема переходу до сталого розвитку в країнах ЦСЕ Поза базовою вимогою впровадження екологічної політики ЕС, інтеграція принципів сталого розвитку в галузеву політику країн ЦСЕ залишається невирішеною проблемою. Політичні дебати, які точилися в процесі переговорів щодо вступу, стосувалися насамперед правових питань, що сприяло швидшому завершенню цих переговорів. Інтеграції принципів сталого розвитку в иншу галузеву політику, з конкретними цілями, бюджетними видатками, специ фічними стратегіями та програмами, приділялось значно менше уваги. Національні стратегії сталого розвитку країн ЦСЕ вимагатимуть глибокого залучення приватного бізнесу (що має також пристосуватися до ринкової економіки та більш активної участи громадськости). Проте, членам ЕС бракує досвіду й належних знань про те, як практично інтегрувати принципи сталого розвитку в галузеву політику, що виходила б за межі загальних декларацій в стратегіях і планах. Реальний процес розширення та економічне зростання, що його супроводжує, не гарантують сталого довкілля. Більше того, чимало чинників ускладнюють досягнення цього бажаного кінцевого результату. Инакше кажучи, якщо країни ЦСЕ підуть традиційним Европейським шляхом, їм буде важче перейти до сталого розвитку, адже пріоритет стрімкого економічного зростання тисне на них сильніше, ніж на країни «старого» ЕС. ВИСНОВКИ Ця аналітична розвідка присвячена одному специфічному, проте важливому, аспекту вступу до ЕС 10-ти посткомуністичних країн ЦСЕ. їі метою не є поставити під сумнів рішення цих країн прийняти ієрархічно насаджувану Евросоюзом екологічну політику. Вірогідно, що таке розширення ЕС в підсумку позитивно позначиться на стані довкілля як в країнах ЦСЕ, так і на всьому Европейському континенті. Для прихильників сталого розвитку в решті посткомуністичного світу, передусім в Україні, по-справжньому цікавим і важливим є питання про те, які уроки з цього розширення могли б винести ті країни з перехідною економікою, що беруть участь у процесі «Довкілля для Европи», проте не мають можливости (або й не планують) вступити до ЕС в найближчій або середньостроковій перспективі. Тож спробуємо сформулювати деякі основні висновки: • Сьогодні відсутні переконливі свідчення того, що Европейська бюрократична модель досягнення сталого розвитку, що базується на жорсткому й екстенсивному екологічному регулюванні та високих вимогах до адміністративної спроможности й суспільних інститутів, виявиться ефективною (економічно, соціально і екологічно) у самому Европейському Союзі. • Існуючий підхід ЕС до сталого розвитку навряд чи можна вважати оптимальним для посткомуністичних країн, враховуючи різноманітні економічні, суспільно-інституційні та політичні чинники, що притаманні цим країнам або досі присутні в них. • Постановка питання про «якість довкілля» окремо від удосконалення життєвих умов і поліпшення «якости життя» людей очевидно спричиняє низький політичний пріоритет цієї мети >в посткомуністичних суспільствах і веде до незначних шансів мобілізувати необхідну політичну підтримку. Инакше кажучи, люди готові «купувати» якість довкілля здебільшого як складову ширших сподівань на ліпше життя (наприклад, пов’язаних із членством в ЕС). • Існує серйозна загроза подальшого вкорінення в посткомуністичних країнах, які нині не беруть участи в розширенні ЕС, і без того поширеного упередження, що «якість довкілля є привілеєм багатих», яке в очах суспільства може підтверджуватися досвідом вступу країн ЦСЕ в ЕС. Цей стереотип створює реальну небезпеку ігнорування або заниження значущости як екологічних проблем, так і концепції сталого розвитку в решті посткомуністичних країн. • Вузьке бачення сталого розвитку як «удосконаленої політики охорони довкілля», якого фактично дотримуються на Заході, зокрема в ЕС, суттєво підриває перспективи широкої підтримки концепції сталого розвитку в сучасних посткомуністичних суспільствах. • Сталий розвиток як стратегія інтеграції економічних, соціальних та екологічних цілей в діяльності людей є великим політичним викликом сучасности. Відповідь на цей виклик у посткомуністичних країнах, які нині не беруть участи в розширенні ЕС, потребує створення політичної коаліції, яка б підтримала сталий розвиток як сучасну «стратегію розвитку», що спрямована на всебічне поліпшення якости людського життя. • У зазначених країнах перехід до сталого розвитку, з огляду на малу ймовірність його ієрархічного насадження ззовні, мав би стати базовою складовою відходу від комуністичного індустріального суспільства та спиратися на підтримку місцевих політичних гравців. • За цих обставин, розумна гармонізація з законодавством ЕС є бажаною, якщо вона буде відбуватися селективно й враховувати місцеві умови, національні інтереси та пріоритети. Ці країни матимуть більші переваги і перспективи, якщо застосують ініціативний підхід до вироблення політики сталого розвитку, зокрема розроблять інноваційну політику, що матиме сенс, виходячи з місцевих умов і завдань. Така політика має насамперед бути ефективною та базуватися на суспільних цінностях і мотиваціях, що є вагомими в тій чи иншій країні. 1 Підготовлена з використанням експертних досліджень, представлених на конференції «Розширення ЕС та якість довкілля в Центральній і Східній Европі та поза нею», Вашингтон, 2002 рік (див. Джерела). Джерела Експертні дослідження, що були використані при підготовці цієї аналітичної розвідки, надруковано в збірці матеріалів конференції «EU Enlargement and Environmental Quality in Central and Eastern Europe & Beyond» Washington, DC, March 14, 2002. («Розширення ЕС та якість довкілля в Центральній і Східній Европі та поза нею», Вашингтон, 14 березня 2002 р.): Pushing on the Door: The Role of East European NGOs in Enlarging the
EU EU Membership: Boon or Bane for the Environmental Community in the Accession
Countries? EU Enlargement: Is It Sustainable? Keynote Address Environmental Policy and European Union Enlargement: A State-Centered
Approach Setting Agendas and Shaping Activism: EU Influence on Central European
Environmental Movements Enlargement and the Environment: Future Challenges |
 ч
|
 |
|