Яцек Чапутовіч

Функціонування держави і суспільний капітал

У суспільному і економічному розвитку сучасної держави особливу роль відіграють еліти. Країни запроваджують спеціальні програми, метою яких є відповідна селекція і розвиток еліт. Прикладом такої діяльности може бути британська програма так званої «швидкої стежки» (fast stream), метою якої є добір і навчання вищих державних службовців. Якість еліт, значною мірою, говорить про те, чи відповість країна на виклики глобалізації і чи не втратить управління і контролю над власним функціонуванням.

Корупційна загроза

Професія службовця безпосередньо пов’язана з владою, прийняттям рішень стосовно инших громадян, регулюванням доступу до бажаних цінностей (концесії, згоди, допомоги, дозволи, документи). На сучасну етику службовців впливають історичні обумовленості. Модель публічної адміністрації в період ПНР полягала у тому, що службовців зобов’язувала передусім лояльність політичного типу, від якої залежала можливість підвищення по службі. Тоді бракувало чітких законних правил, які б формували сферу державної служби, систему її цінностей, а також практик набору, промоції, підвищення кваліфікації і навчання. Принцип політичної залежности сприяв корупції, тобто використання влади для особистих цілей. Поєднувалися два чинники – по-перше, апарат влади непомірно розростався, і її представники могли приймати рішення арбітражного характеру чи не у всіх сферах життя, починаючи від видачі паспорту, талонів на автомобіль, просування у черзі на житло і под. По-друге, існувала недостатність цінностей будь-якого виду, що спрощувало купівлю політичної лояльности. Для владоможців існувала можливість заміни специфічних цінностей на особисту користь. Існувала система номенклатури, а політична лояльність давала певний імунітет.

З точки зору Ядвіґі Станішкіс характерною рисою публічної адміністрації у комуністичних державах було співіснування двох конфліктних логік: часткової (галузевої) і загальнодержавної. Раціональна діяльність згідно одної логіки суперечила раціональній діяльності згідно другої логіки. Чинниками, які впливали на рівень прийняття комуністичних цінностей як власних поглядів, були тривалість періоду перебування у комуністичній системі, період безпосереднього контролю центром, масштаб опору владі та культурна й географічна близькість до Заходу. Вищеназвані чинники й надалі мають вплив на якість урядів та стан суспільства у посткомуністичних країнах.

Загальна аморальна поведінка в урядах полягала у забезпеченні посад для родини і знайомих, організації замовлень під «встановленого» виконавця для особистої або групової вигоди та у зловживанні службовим становищем і майном для приватних цілей. Деякі автори до такої поведінки відносять також підлабузництво, тобто вплив на емоції службовця, на його почуття гідности задля вигідного для себе рішення.

Корупція, як суспільне явище, не має зв’язку з національними рисами якогось суспільства, а є завжди результатом і симптомом структурних недоліків політичної і економічної системи, особливо поганого функціонування суспільних установ. Не можна, однак, стверджувати, що поляки від природи піддаються корупції більше, ніж инші народи. Це не є проблемою національного характеру, а радше суспільних структур, які можуть сприяти чи протидіяти аморальній поведінці. Завданням суспільства є аналіз і поліпшення цих структур, що призводить до обмеження випадків корупції.

Інвестиції у суспільний капітал

Про розвиненість деяких держав і регіонів свідчить природа суспільства і так званий суспільний капітал. За Джеймсом Коулменом, суспільний капітал означає тип поведінки, що дозволяє членам даного суспільства взаємно довіряти один одному і співпрацювати у процесі створення нових груп і об’єднань. Найбільшими відмінностями між країнами є культурні, хоча немала різниця є і у розвитку громадянського суспільства, рівнях суспільної довіри і співпраці. Готовність до співпраці залежить, значною мірою, від того, наскільки члени даного суспільства спроможні присвятити індивідуальне на користь спільного. Держава завжди була головним чинником суспільного та економічного розвитку. Її роль у запровадженні сучасного законодавства, реформи сільського господарства і економічної інфраструктури зрозуміла. Сьогодні держава своєю надмірною активністю не повинна послабити здатність суспільства до спонтанної економічної активності і підтяти корені громадянського суспільства.

Критерій суспільного групує держави инакше, ніж традиційні поділи світової економіки на три центри, які створюють Сполучені Штати Америки і держави об’єднані в NAFTA, Евросоюз і Східна Азія на чолі з Японією. Не суттєвим є також поділ на Японію і нові індустріальні азіатські країни, де держава є ініціатором промислової політики, з одного боку, і, знову ж таки Сполучені Штати Америки і держави вільного ринкового лібералізму, де їхня роль у сфері економіки обмежена до необхідного мінімуму, з иншого боку. Европа перебуває між цими двома полюсами. З точки зору Френcіса Фукуями, слід ділити країни на ті, що мали у своїй історії період політичного централізму і владного усування конкурентів і що мають сьогодні небагато суспільного капіталу, і на ті, де політична влада була розпорошена, і тому вони мають цього капіталу більше. До першої групи належать Франція, Італія, Корея і китайські країни (Гонконґ, Тайвань, КНР), де існують труднощі зі створенням великих приватних корпорацій, у приватному секторі домінують малі родинні підприємства, а держава змушена втручатися в економічні процеси, утворюючи державні підприємства.

До другої групи належать Сполучені Штати Америки, Японія і Німеччина, які розвинули корпоративні форми організації і мають сьогодні великі професійно керовані корпорації (наприклад, Сіменс, Тойота, Форд, Моторола). Незважаючи на те, що японське суспільство орієнтоване на групове, а американське на індивідуальне, ця риса не є найважливішою, бо обидва характеризуються високим рівнем суспільної довіри. В обох бізнес відокремлений від влади, обидва легко створюють суспільні інституції на вищому, ніж сім’я, рівні.

Країни з невисоким рівнем суспільної довіри, як Франція, Італія і Тайвань, змушені використовувати адміністративні структури для підтримки великих промислових структур, або безпосередніх иноземних інвестицій і спільних підприємств з иноземними партнерами, як у Сінгапурі, Малайзії, Таїланді, у центральноевропейських і південноамериканських країнах. Однак державні підприємства є завжди менш ефективними і динамічними, аніж приватні, оскільки застосовують в управлінні політичні критерії.

Ефективне управління

Напрямки публічного адміністрування дев’яностих років відображає концепція ефективного управління (Good Governance), яка враховує суспільний контекст у реформуванні публічної адміністрації, а саме у сфері доведення до універсальних стандартів, таких, як професіоналізм, політична нейтральність, порядність, уникання конфліктів інтересів. Відправною точкою у цьому випадку є думка, що сфери громадської адміністрації і бізнесу принципово між собою відрізняються, тому цей спосіб їх організації і функціонування повинен бути иншим. Саме поняття «добре управління» охоплює демократичну і ефективну систему керування, успішно діючі громадські інституції, відповідну якість громадських послуг та вміння пристосуватися до нових суспільних потреб. Добре управління вимагає довіри суспільства до уряду, передбачаючи принципи прозорости, особистої порядности, високих етичних стандартів, дотримання закону, відповідальности, доступу і солідарности з громадянами.

Згідно з висунутою Аланом Шиком ідеєю правильної держави (performing state) важливе значення мають припливи інформації та енергії, а не структура, яка впаюється в суспільство і творить з ним функціональний зв'язок. Щоби зберегти своє нормальне функціонування, держава постійно пристосовується до умов, що змінюються, постійно підтверджує цілі. Правильне надання громадських послуг вимагає децентралізації влади, використання ринкових механізмів, включення неурядових організацій в процес планування і надання громадських послуг та співпраці з міжнародними організаціями.

Лише небагато країн виконують критерії нормально функціонуючої держави. Причинами цього є відсутність конкуренції у сфері суспільних послуг, негнучкість положень і адміністративних процедур та політизація громадської адміністрації. Країни не завжди можуть користуватися можливостями, які створює технічний прогрес. В розвинених країнах концентрація на результатах веде до зменшення дистанції між дійсною правильною державою і правильністю, яку можливо осягнути. В свою чергу слабше розвинені країни досягають більше користи від традиційних адміністративних врегулювань, ніж від впровадження принципів держави, що нормально функціонує. Тому всі зміни, направлені на побудову нормально функціонуючої держави, потрібно впроваджувати обережно, щоби не довести до демонтажу існуючих структур і адміністративних установ. Потрібно радше розвивати основні вміння і здібності адміністрації, працевлаштовувати і гідно оплачувати службовців та пропагувати відкритість для громадян. Краще функціонування держави наступить самостійно, без виразної орієнтації на результати.

Управління бюрократією

Бюджетні обмеження змушують державу до редукції витрат. Зростання очікувань з боку суспільства роблять орієнтацію на клієнта і на покращення якости наданих послуг. Зростаючі вимоги щодо ефективности та продуктивности вносять зміни в методи управління людськими ресурсами, зокрема поєднанням критеріїв оцінки і винагороди стосовно одержаних результатів. З кінця вісімдесятих років спостерігається відступ від окремих положень, які регулюють роботу державних службовців на користь закону про працю. Контракти мають короткотерміновий характер, колективні угоди часто є менш корисними від положень закону про працю. Укладення чергового контракту на термін залежить від ефективності, що збільшує мотивацію до кращої роботи. Наскільки «старий» службовець суворо застосовував закон, який був самоціллю, настільки «новий» службовець мусить бути зорієнтованим на громадянина і на якість послуг, які він надає. Уніфіковане управління персоналом поступається індивідуалізації та врахуванню більш високого рівня компетенції службовця, поєднанню його кар'єри з індивідуальними досягненнями, які підтверджуються в циклічно проведених оцінках та заохоченню до структурної й функціональної мобільности, в тому числі до здобування досвіду в приватному секторі. З точки зору службовця кар'єра на державній службі робиться менш передбачуваною.

Традиційний дихотомічний поділ на модель кар'єри і посад не відповідає дійсності. Важливими є два критерії – індивідуалізації й делегування. Індивідуалізація виміряється рівнем, в якому правила й практика управління відносяться безпосередньо до особи, а не до групи. Проявляється в процесі відбору, у типі укладених угод, у врахуванні стажу працівників, у способі управління та встановленні оплат. Делегування, в свою чергу, визначає місце, в якому приймаються стратегічні рішення – на центральному щаблі, в міністерствах/департаментах, чи на нижчих рівнях адміністрації. У Польщі існує департаментська система, яка характеризується низьким рівнем індивідуалізації та значною фрагментацією управління людськими ресурсами у державному секторі. Наявні значні різниці оплати праці між різними міністерствами, а розвиток професійної кар'єри державних службовців відбувається переважно в межах одного міністерства. До слабкості цієї системи зараховується недостатність мотиваційних інструментів, низька мобільність між міністерствами та відсутність прозорости у підвищеннях по службі. Згідно з рапортом ОЕСД, польська система «не є настільки індивідуалізована, щоби виробити почуття єдности між службовцями, а разом з тим надто департаментська, щоби уможливити природне цілісне управління всіма службовцями».

У період глобалізації держави конкурують між собою за якість еліт. Державна служба може мати вирішальне значення при прийнятті економічних рішень. Інвестиції і капітал керовані зазвичай там, де є краща державна служба. До ролі еліт належить розпізнати потреби й перевірити, щоби на території їх країн иноземні інвестори знайшли найкращі умови для проведення діяльности й власне там розмістили свій капітал.

У свою чергу, теорія суспільного капіталу говорить, що польська держава не повинна надто інтегрувати в економічні процеси, повинна радше підтримувати співпрацю громадян, створення політичної культури, громадянського суспільства, різного типу об'єднань і організацій. Частина таких установ становить суспільний капітал, відсотки якого є у економічній сфері. Однак, створення і акумулювання суспільного капіталу, як кожна дія, що має за мету тривалі культурні зміни, вимагають часу, рахованого десятками років. Інвестиція у суспільний капітал є довготерміновою інвестицією, яка приносить великий зиск.

Переклала Ореста Дзиндра