Кшиштоф Кристовскі

Адміністративні еліти і ефективна держава

Останні роки Польщу заливає хвиля інформації про тотальну корупцію. Уже кілька місяців поляків хвилюють викриття чергових слідчих комісій і журналістські сенсації. Водночас, кожен хоча б раз у житті стикнувся з недостатньою ефективністю, «в’ялістю» органів влади, а також неналежним ставленням до так званого заявника.

Причиною цих двох, здавалося б, не пов’язаних між собою явищ поведінки є невідповідний спосіб управління людськими ресурсами в установах публічної адміністрації*.

Відомо, що організація з певною метою існування шляхом розвитку і реалізації цілей вимагає не тільки фінансово-матеріальних ресурсів і уміння ними розпоряджатися, але і відповідного управління персоналом. Управління – це вмілий добір працівників, відповідний їх розвиток всередині організації, а також відповідне заохочення людей до реалізації цілей, що перед ними ставляться. Усі ці функції реалізуються адміністрацією неналежним чином, що і є ґрунтом для названих на початку негативних явищ у поведінці чиновників.

Зупинимося на кількох найбільш істотних причинах таких явищ.

Звертається увагу на спосіб, а не на ефект

По-перше, система оцінки діяльности адміністрації базується на оцінці процесу, а не на ефективності. Иншими словами: від установ і службовців вимагається не стільки позитивного ефекту, скільки правильности процесу. Цей підхід відображається на усіх аспектах управління, аж до навчання працівників адміністрації.

Незважаючи на те, що концепція ідеальної бюрократії була створена Максом Вебером на початку минулого століття, на ній базується сьогодні принцип створення державної служби в Польщі. Механізми, задіяні у Польщі, значною мірою викривляють цю концепцію, залишаючи в ній величезний формалізм, організаційний офіціоз і принцип незалежности службовця від політичних лідерів. Цей принцип, однак, має потужні побічні ефекти.

Незалежність і самостійність

Панує загальне переконання, що політичні партії не повинні заміняти адміністративні кадри, а державний службовець повинен бути незалежним від своїх політичних керівників і цілком позбавленим будь-яких політичних переконань і симпатій, а також не бути ставлеником будь-яких ідеологій. Це є очевидною утопією.

Раз на декілька років, у ритмі виборів у різних державних установах і органах самоуправління змінюються політичні керівники. Отже, на практиці цей принцип означає незалежність великої групи службовців від керівників, а спроба заміни навіть слабого працівника є наперед приречена на невдачу і оскарження з політичною мотивацією.

Натомість власне політичні партії, створюючи парламентську або самоврядну більшість, уряд, міську чи обласну ради, на виборах різного рівня оцінюються (або можуть бути оцінені) суспільством за ефектом своєї діяльности.

Формалізм понад усе

У регулятивному праві щодо питань набору на адміністративні посади зазначена необхідність проведення відкритих конкурсів. І це дуже добре, оскільки публічний пошук кадрів забезпечує – у випадку нижчих посад – ефективне оцінювання кандидатів і уможливлює найкращий вибір. Однак, головний акцент ставиться не стільки на суттєвих питаннях (питання особистісних характеристик точно не береться до уваги), скільки на різній документації і формальних вимогах. Скажімо, аби брати участь у конкурсі на посаду директора департаменту у міністерстві, треба бути державним службовцем, а якщо кандидат ним не є, то навіть великі знання і досвід у даній сфері не достатні для отримання посади. Таке відбувається у ситуації, коли у Польщі є понад десять тисяч такого типу посад, і лише дві з половиною тисячі державних службовців. Ця перевага «попиту» над «пропозицією» очевидно негативно відобразиться на якості займаних керівних посад в адміністраціях.

Професійний розвиток

Незважаючи на те, що професійний розвиток є, очевидно, найсильнішою стороною управління людськими ресурсами в адміністрації, ця сфера також недосконала. Підвищення рівня службовця – це збільшення знань і умінь на займаній посаді, що виникає як з професійного досвіду, так і з навчання. Ці елементи слід визнати доволі ефективними. Однак, до цього часу підвищення рівня службовця не спричинювало підвищення по службі на чергові щаблі кар’єри. Проблемою є і відсутність еластичности працевлаштування в адміністрації. Особа, яка бодай раз одержала посаду, винятково рідко буває з неї усунена, навіть у випадку (на жаль, частому) браку відповідної компетенції. Зі збільшенням віку і стажу праці службовець обіймає щораз вищі посади. Це додатково робить систему немобільною і блокує підвищення по службі молодих (дуже часто ліпше підготовлених) працівників.

Оплата

Існуюча система оплати в адміністрації є нелогічною, часто несправедливою, що викликає великі, а часом дуже великі диспропорції між заробітною платою в адміністрації та працею на вільному ринку. Ця система характеризується деколи необґрунтованим зрівнюванням оплати різних груп працівників при одночасно великих (також незрозумілих для обґрунтування) диспропорціях в оплаті працівників, що працюють в різних установах або, наприклад, в різних міністерствах. Оплата в адміністрації уже багато років є улюбленою темою популістських гасел політиків. Загальною є теза, що адміністрація заробляє забагато. Натомість факти свідчать, що, якщо і зустрічаються випадки дуже високої зарплатні, то все ж нормою є занадто низький рівень оплати у порівнянні з аналогічними посадами, скажімо, у фірмах. Чим пояснити, що програміст в адміністрації заробляє у кілька разів менше, ніж той, що займає аналогічну посаду в приватній фірмі?

Така ситуація у поєднанні з відносно добрим станом справ щодо професійного росту службовців веде до частої ротації кадрів в тих областях, де диспропорції є надто великими. Від цього страждає ефективність праці, але передусім втрачається будь-який шанс виховання еліт. Навпаки, відбувається тривалий негативний відбір, внаслідок якого до адміністрації потрапляють найслабші працівники.

Для підтвердження диспропорції у зарплатні службовців і зарплатні на так званому вільному ринку праці варто надати результати нещодавно опублікованих досліджень з порівняння розміру платні прем’єрів урядів у країнах Евросоюзу до середньої платні у промисловості та у сфері послуг. У цих дослідженнях польський прем’єр отримав найнижчий показник серед прем’єрів країн Евросоюзу.

Мотивування, тобто система вчить неефективности

Однією з найбільших вад управління людськими ресурсами у польській адміністрації є мотивування працівників. Причина цієї, як і більшости инших вад, криється у ігнорації методом управління через цілі. Працівникам не ставляться конкретні досяжні цілі, і відповідно, не платиться за їх реалізацію. Преміальна система не містить у собі елементів винагороди, яка залежить від досягнення працівником зазначених індивідуальних цілей, а теж цілей департаменту чи всього управління. Але ж очевидно, що службовець, який отримав преміальну оплату, пропорційну, скажімо, до кількості позитивно вирішених справ громадян, напевно надалі працюватиме більш ефективно і з більшою віддачею.

Доходить до курйозних ситуацій, коли оплата праці (зокрема, і премії) обрахована у «бухгалтерії адміністрації» як сталі витрати, без спроби зрозуміти їх вплив на конкретні доходи і ефективність роботи даної установи. Тимчасом багато управлінь посередньо чи безпосередньо вносять до бюджету додаткові надходження. Однак, збільшення ставок у такій установі, чи виплата додаткових премій – навіть якщо це значно менша сума, ніж додаткові надходження до бюджету від діяльності такої установи – є майже або взагалі неможливим.

Виховане почуття некомпетентности і безвідповідальности

Черговим гріхом управління персоналом в адміністрації є послідовне відучування від відповідальності.

Очевидно, будуть переконувати, що нічого подібного не відбувається, адже є внутрішній і зовнішній контроль, отже осіб, які припустилися помилок, відразу знаходять і карають. Але на практиці так не робиться і працівники добре про це знають. Контроль стосується не стільки ефективности роботи службовця, скільки відповідности його дій певним процедурам.

Відсутність відповідальности спричинена тим, що формальний рівень прийняття рішень, незалежно від їх важливости, є дуже високим. Це призводить до ситуації, в якій службовець не приймає рішення, а лише готує його для свого керівника… той – далі… і так далі…Доходить до того, що на документі з рішенням є шість підписів і печаток. Але хто відповідає за таке прийняте рішення?

Занадто ієрархічна організаційна система і спосіб спілкування в її межах

З поняттям відповідальности тісно пов’язана компетенція. Хтось, хто не має компетенції, автоматично перестає нести відповідальність, діючи за принципом «я не вирішую, отже – не відповідаю». Спілкування в адміністрації відбувається на «вершинах», що означає, наприклад, обмін листами між окремими установами винятково на рівні керівників. Це призводить до додаткової втрати часу, без потреби залучається більша кількість персоналу, і одночасно у працівників вкорінюється почуття відсутности компетенції і, відповідно, відповідальности. Адміністрація надалі вкрай неефективно використовує сучасні інформаційні технології. Чергові проєкти або затримують, або цілком не розпочинають. Надалі основою спілкування є паперовий документ, що мандрує між різними управліннями знизу догори і згори донизу.

Зіткнення двох світів

Невідповідність служб публічної адміністрації новими вимогами суспільства, що виникають у відносинах ринку й інформаційної революції, особливо виразно видно під час контактів заявника (фізичної особи або фірми) з установою. Нерідко виявляється, що методи роботи, оснащення робочого місця, якість обслуговування клієнта є далекими від стандартів вільного ринку.

Сьогодні держава виконує чимало функцій щодо громадян. Частина з них має характер послуг, і це та сфера, у якій громадяни беруть участь як клієнти. Проблема у тому, що у цій області адміністрації є природними монополіями. Скажімо, незадоволений клієнт може подати скаргу, однак не може вибрати иншого місця одержання цієї послуги.

Можлива инша форма. Скажімо, доручити послугу фірмі, контролювати якість виконання замовлення, а у випадку незадоволення клієнта застосовувати грошові стягнення.

Ефективна держава

Сьогодні обов’язкові принципи управління державою, і управління людськими ресурсами в адміністрації зокрема, зводяться до численних гарантій і забезпечень, що знижують ефективність функціонування держави і її органів, і, усупереч своїй меті, не тільки не ліквідовують негативні явища у поведінці службовців, але й зменшують почуття відповідальности, прикриваючи некомпетентність чагарником формальностей.

Потрібно приділити більше уваги методам управління персоналом, і, передусім, зміні філософії управління державою. Потрібно навчитися визначати цілі, а потім за них відповідати. Потрібно йти в напрямку якнайбільшої відкритости, прозорости різних дій так, щоби установи і службовці були під публічним контролем, але водночас не розуміти це буквально як маніпуляцію і тиск.

Потрібно найбільшою мірою передавати різні функції держави до конкурентних суб’єктів, щоби держава, не знімаючи з себе відповідальности за ці функції, обмежила свою роль у підборі відповідних виконавців і у фінансових розрахунках з ними. Таким чином відбудеться зміщення обов’язків з адміністративної сфери (монополіста за своєю природою) до сфери конкуренції, яка найліпше піднімає якість наданих послуг.

Дискусія, що триває довкола росту стандартів у публічній адміністрації і політиці має багато «магічних елементів». Особливо політики бачать поліпшення функціонування держави і державних службовців у змінах, які ґрунтуються на почуттях місії, етносу і моральности. На їхню думку, ключем до змін є так звана моральна революція, після якої всі будуть достойними і відданими справам держави. Це, звісно, так, однак, якщо йдеться про ефективність держави і про виховання еліти і, зокрема, державних службовців, то варто зрозуміти і прийняти, що урядовець є такою ж людиною і працівником, як і всі решта. Отже, працює з огляду на реалізацію власних професійних і фінансових амбіцій, з огляду на бажання розвиватися як фахівець і просто з огляду на те, що йому потрібно утримувати свою сім’ю. Чому ж не застосувати щодо нього ті ж принципи оцінки і мотивації, як і до працівників бізнесу? Час починати переймати досвід, який мають за собою фірми з працевлаштування. Це дозволить публічним інституціям (власниками яких є всі) функціонувати ефективніше, краще співпрацювати з фірмами і клієнтами. В результаті заощадиться багато громадських коштів, але не шляхом «дурних заощаджень» на кількості, оплаті й умовах праці польської адміністрації, але через ліпше обслуговування, скорочення часу очікування на залагодження багатьох справ і вищу якість прийнятих рішень.

Час замінити «дешеву державу», плитку і затерту у громадській дискусії, на «ефективну державу».

Переклала Ореста Дзиндра

* Найбільш прийнятним українським відповідником до цього польського терміну є «органи місцевого самоврядування і виконавчої влади». Для запровадження традиції слововжитку простішого терміну «публічна адміністрація» надалі у тексті вживатимемо саме його (прим. ред.).