Іван Пресняков, Валентина Романова

Cтратегії регіональних політичних еліт в Україні

Середньостатистична еліта українських областей переважно «пливе за течією», адже слідувати визнаному на центральному рівні курсу безпечніше, ніж намагатися прокласти свій. До того ж самодостатність вимагає неабияких ресурсів – зокрема, масштабної підтримки населення свого регіону або перевірених часом зв’язків з офіційним Києвом. Але і за наявности таких переваг навряд чи хтось візьметься давати гарантії щодо успішности або провальности використання елітою тієї чи иншої стратегії

Чи є в Україні регіональні політичні еліти? Якими є їхні стратегії відносно центру, і що нового можуть вони запропонувати Києву? Саме на ці запитання намагається дати відповідь ця стаття. Ми прагнули не стільки розглянути окремі успішні стратегії, скільки визначити, кого саме можна називати елітою, якими є спільні та відмінні риси регіональних еліт.

Регіон та його еліта

Традиційний погляд на регіон і його еліту ставить знак рівности між термінами «область» і «регіон». У такому випадку, регіональною політичною елітою вважаються місцевий губернатор, голова обласної ради, голови місцевих партійних осередків та мер обласного центру. Але при такому визначенні ми можемо потрапити у полон формальних ознак, які не прояснюють, а тільки заплутують ситуацію. Перехідні суспільства, такі, як українське, часто демонструють невідповідність між формально визначеними критеріями і реальною політичною ситуацією. У даному випадку – не кожна область є регіоном, і не кожен з обласних посадовців – представник регіональної еліти.

Визначаючи регіон, мало хто приділяє увагу такій його характерній рисі, як усвідомлення його населенням та його елітою «окремішности» себе і своїх інтересів. Адже саме усвідомлення своєї єдности і специфічности своїх інтересів робить з території регіон, а з місцевих чиновників та голів партійних осередків – регіональну політичну еліту. Така еліта не лише реалізовує рішення центрального керівництва на підконтрольній території, але і веде переговори з ним про реалізацію специфічних інтересів свого регіону і сприймає себе як виразника інтересів регіональної спільноти.

Очевидно, що для того, щоб територія перетворилася на регіон, не достатньо розмістити на ній певний господарський комплекс, чи виокремити її за природними ознаками. Витворення регіону та його еліти – це також і культурний та інтелектуальний процес, який триває довший час, і якого деякі області просто не мали.

Для того, щоб визначити, де ж саме ми можемо говорити про регіональну еліту (і, відповідно, про її свідомі стратегії), а де – лише про «намісників», які пасивно передають накази центру та контролюють їхнє виконання на підзвітній території, слід звертати увагу на неформальні критерії.

Для даного дослідження ми обрали такі критерії, як походження еліти (місцева чи приїжджа), типові кар’єрні траєкторії (чи представники еліти надають перевагу кар’єрному зростанню у регіоні, чи прагнуть переїхати до Києва), та наявність практики лобіювання місцевих інтересів (не лише гроші, але й певні права, спеціальні статуси). Проаналізувавши ці складові, ми виявили, що дійсно регіональною політичною елітою може вважатися невелика кількість впливових людей, зосереджених у областях-регіонах. Навколо цих регіонів можна окреслити територію, яка є периферією відносно них і тяжіє до них.

Таким чином, з 25 областей, формально однакових за статусом, насправді регіонами є лише кілька. У них присутня місцева еліта, яка формує певні стратегії розвитку свого регіону і проводить експансію на території, що лежать поза межами її прямого адміністративного впливу. Тобто, на економічному й культурному рівнях ці центри стають центрами макрорегіонів, а на політичному – ні, оскільки у областях-нерегіонах існує прошарок політичних управлінців, орієнтованих у своїй діяльності не на центр цього макрорегіону, а на Київ, і які значно ліпше почуваються у столичних коридорах влади.

Очевидно, що саме області-регіони і їхня політична еліта є тими «місцями зборки», де народжуються оригінальні концепції і моделі поведінки регіональної еліти відносно центру та инших регіонів. Спільною рисою цих моделей є прагнення особливого статусу для регіону, претензії на ексклюзивне управління державною власністю на території регіону, та особливого порядку призначення основних його політичних осіб. Ці сценарії найчастіше реалізовувались у формах, що ми їх назвали «загроза сепаратизму» та «похід на Київ». Инші території та їхня «еліта» були досить неоригінальними у відносинах з центром: вони не виходили за рамки схем «вибивання» коштів на свої потреби та «відробляння» цих коштів шляхом мобілізації електорату у випадку потреби (починаючи з всенародних референдумів і закінчуючи обговореннями конституційних реформ).

Стратегії регіонів

Гра у автономність – використання або невикористання цього сценарію регіональною елітою – багато в чому пояснюється економічною спеціалізацією регіону за совєтських часів і досвідом, з яким його еліта підійшла до відповідального для себе моменту зміни правил гри (отримання Україною незалежности). Однакова, на перший погляд, на усій території Союзу система владної вертикалі в дійсності демонструвала досить різні зразки управління територіями залежно від переважання того чи иншого типу виробництва.

Переважно аграрне виробництво визначало існування розгалуженої управлінської ієрархії, яка прив’язувала регіони до Києва, а через нього – до центру: колгоспний директорат – райкоми партії – обкоми партії – республіканський ЦК КПУ. Аграрна регіональна еліта діяла на місцях як «намісники» Києва.

Промислові ж об’єкти (особливо велика промисловість та ВПК) були керовані у совєтські часи за принципом централізованого планового господарства – напряму з союзних міністерств, які були підпорядковані відповідним відділам ЦК КПСС. Еліти промислових регіонів, таким чином, складалися з директорату цих об’єктів, який у своїй діяльності був орієнтований на Москву.

Співіснування в рамках однієї области сільськогосподарської та промислової складових (остання концентрувалась, як правило, в обласних центрах), приводило до змішування цих двох принципів і встановленню деяких компромісів між сільською та міською елітами, оформлених також інституційно: обкоми партії, як правило, представляли інтереси аграріїв, а міськкоми обласних центрів – промисловців.

Ці ж два принципи позначили і різницю у поведінці регіональної політичної еліти у постсовєтський період. Аграрна регіональна еліта виявилась більше пристосованою до нового порядку, промислова ж еліта, раніше орієнтована на Москву, почала довгий шлях напрацювання навичок відстоювання своїх інтересів у Києві. І однією з перших «дитячих» спроб захистити свої інтереси перед Києвом можна вважати проголошення сепаратистських гасел, які підтримувалися населенням регіону.

Саме так народилися потенційні джерела сепаратистських тенденцій в Криму і Донецьку. Але якщо у першому випадку ця тактика виявилась досить успішною і дозволила вибороти кримській еліті особливий конституційний статус, то проблему з донецькою елітою центр вирішив у инший спосіб – задовольнивши її короткотермінові матеріальні інтереси. Так промислові еліти зрозуміли, що можуть «знайти себе» і у рамках існуючої системи.

Але жоден регіон, крім Криму, у період становлення нової української держави не спромігся піти до кінця шляхом «гри у автономність» і не отримав жодних стратегічних переваг внаслідок реалізації цього сценарію.

Останнім часом звучить новий варіант «гри у автономність», пристосований до потреб західного регіону нашої держави. Його особливістю є те, що ініціаторами цього сценарію є більшою мірою не політична еліта регіону (аграрна по своїй суті), а радше культурна та інтелектуальна. І, відповідно, для того, щоб вимоги автономізації Галичини з журнальних маніфестів перейшли до програм місцевих політиків, потрібна зовсім инша схема ресурсозабезпечення місцевої еліти. Джерелом економічного і політичного ресурсу має стати не Київ і Президент, а сам регіон і його населення. На даному етапі політичного розвитку України ця схема виглядає дещо фантастично, як і самі спроби реанімації цього сценарію для Галичини.

Похід на Київ

Про те, що реалізація сценарію «гра у автономність» зазнає поразки, стало зрозуміло вже у 1995–1996 роках, на які, зокрема, припадає стабілізація відповідного законодавства та прийняття Конституції України, яка однозначно закріпила унітарний статус нашої держави.

Тому регіональні еліти, які не втратили бажання та сили пропонувати свої сценарії розвитку відносин центр-регіони, з цього часу спрямували зусилля на реалізацію більш перспективних сценаріїв реалізації своїх стратегічних інтересів. І за умов, коли все визначає Київ, з’явилися регіональні еліти, що вирішили його «завойовувати».

Перша спроба: Дніпропетровськ. Наступ Дніпропетровської політичної еліти на Київ – процес складний і тривалий. Адже упродовж довгого часу і президенти, і прем’єр-міністри України були вихідцями саме з цього регіону. Але, кажучи про такий сценарій, нам йдеться не про переміщення якоїсь людини з регіону до Києва (оскільки це можна вважати проявом нормальної рекрутації центральної еліти з периферії), а про цілеспрямований рух елітних команд у напрямку до центральної політичної влади.

У Дніпропетровську цей рух можна пов’язати з діяльністю Павла Лазаренка у період після його зняття з посади прем’єр-міністра України. Хоча досить спірним є питання про те, чиї інтереси обстоювала «Громада» у парламенті – дніпропетровської еліти чи персонально Павла Лазаренка, безсумнівним є те, що діяльність Павла Івановича у Дніпропетровській області у 1997–1998 роках стала першим прикладом мобілізації ресурсів регіональних еліт для досягнення певних політичних завдань у Києві. І цей приклад потім наслідувався Донецькою областю.

Похід донецьких

Похід у Київ донецької регіональної еліти – так само неодноразова акція. Можна починати відслідковувати її з прем’єр-міністра Звягільського. Але системно – двічі. Вперше – похід команди В. Щербаня (у 1995–1997 рр.), яка через конфлікт з тодішнім прем’єром П. Лазаренком і вибором силової стратегії поведінки наразилася на поразку.

Більш успішним варіантом є той, що відбувається на наших очах зараз – похід на Київ команди В. Януковича. Основною причиною цього успіху слід вважати компромісний варіант обраної донецькою елітою стратегії. Кажуть, що коли Л. Кучма вперше приїхав до Донецької області за губернаторства В. Януковича, на кордоні области його чекав кортеж губернатора. Вони поговорили наодинці, після чого Л. Кучма сказав, що не звільнить В. Януковича ніколи.

Призначення Віктора Януковича прем’єр-міністром є не результатом тиску донецької команди на Президента, а радше платою за ефективну підтримку Леоніда Кучми та його ініціатив. Особливо помітно це стало під час парламентських виборів 2002 року, коли Донецька область стала найбільшим донором голосів блоку «За єдину Україну!». Тепер Донецька еліта отримує ресурси з центру ексклюзивно. У її розпорядженні – зроблений «під Донецьк» бюджет 2004 року з великим фінансуванням вугільної галузі, друга за величиною фракція у парламенті, своя партія.

Отож, успішними елітами на даному етапі можна назвати кримську і донецьку. Перша скористалась своїм політичним ресурсом, друга – економічним. Але навіть вони не привносять нових ідей до політики, а радше лобіюють свої інтереси більш системно, ніж усі инші.

Cтратегії инших областей

Загальною характеристикою регіональної еліти України є її пасивність при законодавчих змінах, що безпосередньо стосуються її статусу та компетенції. Зокрема, на початку 1990-х років в Україні було прийнято низку законів, що призвели до фактичного одержавлення місцевих органів влади. Статус місцевого самоврядування було надано лише містам (і обласного, і районного підпорядкування), селищам і селам. Області, райони та міста Київ і Севастополь (міста республіканського підпорядкування) було визначено як одиниці регіонального самоврядування. Для цих територій було призначено представників Президента, які мали очолювати регіональні та районні виконавчі органи, а виконкоми рад було перетворено в регіональні й районні державні адміністрації. Проте повноваження рад цих територій були зведені майже до нуля.

Проте економічні й політичні кризи 1993 р. зумовили фактичну ліквідацію місцевої реформи 1992 р. Ради всіх рівнів було визнано органами самоврядування, інститут представників Президента було ліквідовано, а регіональні і місцеві адміністрації були знову перетворені у виконкоми рад. Внаслідок цієї реформи єдино можливим способом здійснення державних функцій у регіонах було делегування цих функцій регіональним і місцевим радам.

Однак дуже скоро розпочався наступ і на цю реформу, і регіональні еліти йому не опирались. Так, було прийнято Конституційний договір, який знову повернув регіони, райони й міста Київ та Севастополь у лоно держави, ліквідувавши виконкоми рад. І знову було введено регіональні й місцеві державні адміністрації на цих територіях. Для компенсації цього повторного одержавлення голови регіональних рад автоматично стали головами регіональних державних адміністрацій, хоча вже через рік розпочалося їхнє поступове звільнення. Регіональні і районні ради знову втратили частину своїх функцій, зберігши лише повноваження на схвалення річних бюджетів та звітів, схвалення планів соціяльно-економічного розвитку територій та слухання річних звітів голів адміністрацій, що стосуються лише цих проблем.

У 1999 році Верховна Рада України прийняла закон «Про місцеві державні адміністрації», згідно з яким голови місцевих адміністрацій отримали додаткові повноваження у формуванні адміністрацій. Зокрема, перші заступники обласних адміністрацій відтоді призначаються самими головами цих адміністрацій за згодою Прем’єр-міністра України (в райдержадміністраціях – за згодою голови відповідної облдержадміністрації). Заступники голів обласних адміністрацій призначаються так само головами адміністрацій за погодженням з відповідним віце-прем’єр-міністром України (у райдержадміністраціях – за погодженням з відповідними заступниками голів облдержадміністрації). Формально організаційні питання функціонування адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів, керівники підрозділів адміністрацій призначаються головою за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня. Проте на практиці голови адміністрації мають вирішальний голос під час призначення керівників підрозділів.

Таким чином, можна зробити висновок, що більшість регіонів не виробили оригінальних стратегій взаємодії з центральною владою, а їхні посадовці продовжують діяти за совєтською схемою «вибивання» ресурсів з центру в обмін на політичну лояльність. Щодо регіональної еліти, то її креативний потенціал поки що спить, тому вона і виступає суто в ролі споживача стратегій центральної влади, не пропонуючи Центру щось своє, навіть свої успішні регіональні надбання, які могли б мати загальнодержавне значення. Тим паче, що в регіональної еліти відсутнє почуття частки чогось цілого, і це дуже небезпечно.

Грудень 2003 р.

Друкується зі скороченнями