Андрєй Мєдушевскій

Европейська інтеграція: механізми взаємодії

Вибір оптимальної моделі европейської інтеграції робить необхідним більш детальний аналіз існуючих механізмів взаємодії. Особливо взаємодії центру і регіонів у рамках федералізму, автономізації, регіоналізму й инших схем, що відповідають концепції автономії національних культур. У результаті виникає можливість прогнозування альтернативних шляхів европейської інтеграції, а також пошуку особливих стратегій для окремих держав, регіонів, культурних і національних спільнот.

Проблема державного суверенітету постійно була в центрі філософії права. Теорія громадянського суспільства, правової держави і суверенітету від Канта і Гегеля до Кельзена і Каре де Мальберґа, розроблена европейською ліберальною філософією права, давала відповідь на основні питання, поставлені у німецькій (1) і загалом европейській правовій думці періоду переходу від абсолютних держав до представницької системи і від унітарних держав до федеративних, а саме – до державно-правових форм федеративних відносин, державного суверенітету, системи формування представницьких інститутів, теорії поділу влади, ролі судової влади у вирішенні публічно-правових і адміністративних конфліктів, прав і політичних свобод особистості (2). Однак, зараз висловлюються сумніви у тому, наскільки теорії попереднього часу – суверенітету, форми правління, етичних, політичних і юридичних обмежень влади – можуть бути використані для зміненої реальності (3).

Дана наукова спадщина актуалізувалася у сучасній літературі у зв’язку з об’єднанням Европи, і є магістральною лінією дебатів про характер цього об’єднання – чи воно мусить мати статус союзу держав, конфедерації чи федерації, а можливо, стати якоюсь новою, оригінальною формою, ще не відомою теоретикам права; чи в цьому об’єднанні повинні переважати норми міжнародного права (що передбачають рівність держав-членів незалежно від їхніх розмірів і могутності), чи принципи конституційного права (що допускають можливість різного представництва від регіонів у єдиному наднаціональному центрі); чи набуде це утворення симетричного чи асиметричного характеру (включаючи сюди проблеми бюджетного федералізму, представництва від регіонів і національних меншостей). Врешті, залишається актуальним головне питання: як варто інтерпретувати поняття суверенітету.

Чому не була прийнята европейська конституція?

Ідеї европейської інтеграції спираються на тривалу історичну традицію, що включає досвід Римської імперії, імперії Карла Великого, Священної Римської імперії, імперії Наполеона, дискусій про створення Сполучених Штатів Европи початку ХХ ст., активних інтеграційних процесів після Другої світової війни. Европейська єдність – об’єктивний процес, підготовлений попередніми міжнародними договорами – Маастрихтським (1992), Амстердамським (1997) і Ніцьким (2001) (4). В умовах глобалізації очевидною і цілком розумною видавалася необхідність єдиного економічного і правового простору – европейської конституції, що повинна була стати його символом (5).

Незабаром, однак, з’ясувалося, що Европа на початку XXI ст. так само далека від єдності, як і раніше. Опитування суспільної думки показували, що Европа розколота нарівно на еврооптимістів і европесимістів. Показово, що криза інтеграції і прийняття конституції загострилася саме перед вступом нових членів. Підготовча робота з конституції, що тривала більше року, виявилася відкинута через позицію Польщі й Еспанії. Виникла альтернативна  теза про Европу двох швидкостей (з боку великих держав – Німеччини, Франції, Англії). У чому причина цього конфлікту?

Зовнішнім проявом протиріч став конфлікт міжнародного права і національного публічного права. Европейська конституція легітимізувалася її творцями як найбільш повне вираження демократичних принципів, що уже присутні у національному законодавстві всіх країн-учасниць інтеграційного процесу. Головне, як підкреслювалося в офіційних коментарях, полягає в тому, що закріплено основні завоювання Европи в галузі прав людини; створений ефективний механізм протистояння глобальним економічним викликам, нарешті, координаційні інститути, необхідні для управління в нових умовах. Спосіб створення конституції дійсно специфічний (в основі – міжнародні договори, а не національне державне право), але такі випадки вже бували (напр., Німеччина після війни і Дейтонські угоди).

Критики конституції, однак, вказали на наступні слабкі риси проєкту. Насамперед, Европейська конституція – це головним чином німецький проєкт, суть якого полягала у прагненні запропонувати Европі німецьку модель об’єднання. Вона має свої специфічні історичні особливості, які важко реалізувати в инших країнах і культурах. З фактично унітарної держави, якою Німеччина стала в період Третього райху, вона знову перетворилася у федеративну державу, причому закріпила федералізм як вічний принцип, що не підлягає змінам у майбутньому (в Основному законі 1949 р.). Але це перетворення було досягнуто в результаті тиску з боку країн-переможниць (насамперед США і Франції). Об’єднання ФРН і НДР було реалізовано без національного референдуму і викликало критику за недостатню демократичність (6). Таким чином, німецька модель інтеграції, на думку критиків, не була справжнім орієнтиром для европейської єдності.

Инша теза критиків полягала у виявленні юридичної невизначеності конституції Европи, насамперед у таких параметрах, як конституююча влада, форми об’єднання, організація єдиної влади і вирішення проблеми суверенітету. Розробка конституції Европейським конвентом базувалася на принципах міжнародного (а не національного) права. Тому европейська конституція – квазіконституційне (міжнародне право) – протистоїть різним національним публічно-правовим традиціям. Способи подолання конфліктності двох видів права були у наступному: поправки до національних конституцій (Франція, Еспанія, Німеччина); роль Европейського суду з прав людини і його наднаціональних прецедентів (створюваних також на підставі міжнародного, а не конституційного права, у виді прецедентів, що не типово для континентальної системи права); спроби теоретичного перегляду концепції суверенітету (розділений чи розподілений суверенітет, об’єднання суверенітетів і под.) (7).

Невизначеність інтерпретації суверенітету, як було показано, – центральне питання юридичних суперечок. З погляду теоретиків Евросоюзу, Єдина Европа – це принципово нове утворення: не федерація (США), не конфедерація (Швейцарія у минулому), не міжнародна організація (ООН). Це – щось оригінальне і не має аналогів в історії. Але цілі інтеграції (з формально юридичної точки зору) залишилися не ясні (буде це союз держав чи союзна держава). Европа за цією конструкцією суверенітету виявлялася, з одного боку, єдиною юридичною особою, здатною підписувати міжнародні договори з иншими державами, але при цьому зберігалося право вето, що закріплює позиції окремих держав. Відзначалося, що дана модель об’єднання нагадує не стільки реальне політичне утворення, скільки умоглядну ідеологічну конструкцію, реалізація якої призведе до створення бюрократичного наднаціонального центру, здатного придушувати культуру й інтереси окремих держав-членів (проводилися навіть аналогії з моделлю федералізму, зафіксованою в конституціях СССР). Ба більше, стверджувалося, що подібне утворення може існувати лише при наявності певної загрози ззовні – як деякого цементуючого фактору інтеграції, без якого вся будівля завалиться.

Принцип вертикального і горизонтального поділу влади виявився надзвичайно конфліктною сферою. У проєкті Европейської конституції виділялися наступні параметри федеративної держави: сфери виняткової компетенції (торгівля, иноземна політика, безпека); змішаної компетенції (правосуддя, транспорт, економічна і соціальна політика); сфера компетенції національних урядів (яка визнавалася европесимістами надзвичайно обмеженою). Водночас зазначалося, що в дану конструкцію включено ряд неприйнятних положень: право сецесії і навіть, можливо, вето, що робить це утворення недієздатним; подвійне громадянство (національне і европейське), проблема ідентичності (европейська, як і совєтська, ідентичності заперечують національну ідентичність), права меншостей; посилення союзних органів (Парламенту і Комісії, Суду). Горизонтальний поділ влади сприймався як громіздка структура, що породжує дублювання функцій: Парламент, що обирається населенням, і Рада міністрів, що контролюються національними урядами, – з одного боку, Комісія і президенти на европейському рівні – з иншого. Наслідками визнавалися – денаціоналізація, втрата ідентичності, бюрократизація (8).

Проявилися конфлікти, пов’язані з характером представництва від держав-членів: пропорційно чисельності населення чи, відповідно до принципів міжнародного права, – рівне представництво від держав. За цим прослідковувався конфлікт держав-донорів і дотаційних (до яких належать Еспанія і Польща). Підкреслювався недержавний підхід цих нових членів ЕС, які, одержуючи гроші з европейської каси, відмовилися від раціонального перерозподілу коштів з урахуванням перспектив розширення ЕС.

Особливо болісною стала критика інтеграційного процесу з погляду ідеології прав людини. Критика з цих позицій розкрила суперечливість ряду основних документів, що лежать в основі Европейської конституції, – Конвенції про права людини і Хартії Европейського Союзу про основні права (2000 р.), а також судових прецедентів (9). Напрямки критики Хартії особливо чітко представлені в Англії: вона розглядається як дуже абстрактний документ, як політична декларація, але не як правовий акт. Він говорить про права, норми і принципи, але ці поняття мають різний сенс; неясне трактування цих прав з тексту документа (хоча є рішення суду, але їх недостатньо); Хартія суперечить ряду позицій Конвенції, що заплутує справу; незрозумілий рівень дії Хартії – загальноевропейський чи національний (окремих держав); документ містить дуже загальні і навіть хибні положення (напр., про те, що усі мають право на страйк – виходить, також поліція, армія, а це не так); включає протиріччя особистих прав і соціальних прав. Видавалося необхідним доопрацювати документ, але зробити це тихо і таємно. Англія говорила про його умовну підтримку. Взагалі у цій дискусії проявилася гостра проблема для майбутньої інтегрованої Европи: як поєднати значні соціальні гарантії і право на страйк у відносно відсталих країнах. Поєднання цих двох норм (зрозуміле у світлі тривалого панування соціал-демократів у Европі) нераціональне у країнах, що стоять перед необхідністю економічної модернізації.

Підсумовуючи, можна констатувати, що аргументи за прийняття конституції були узяті з логіки інтеграційних процесів післявоєнної Европи, а також спиралися на ідеологію соціальної держави. Процес інтеграції, відповідно до цього підходу, об’єктивний – він обіцяє зручність, безпеку і передбачуваність для Европи, економічні переваги і захист прав особистості. Аргументи проти конституції включали необхідність залишити деякі галузі у сфері правової невизначеності, з одного боку, і усвідомлення труднощів реалізації інтеграційного проєкту – з иншого. Супротивники інтеграції взагалі підняли гостру проблему згортання демократії і росту конформізму в Европі: об’єднання Европи, на їхню думку, призведе до втрати ліберальних цінностей, оскільки такі базові цінності, як національна ідентичність, соціальні й особисті права, бюджет, захист меншостей, проблема імміграції і надання притулку, віз (уже – єдиних) – будуть вирішуватися поза контролем національних урядів. Зокрема, прийняття европейського соціального стандарту відразу після шокової терапії – викликало протести у Східній Европі (оскільки провадило, на їхню думку, до реставрації соціалістичних принципів централізованого розподілу). Усвідомлення цього факту стало особливо болісним для малих народів, що побачили в інтеграційних формулах загрозу свого національного існування.

Конституція Европи, задумана як тріумфальне завершення холодної війни, була покликана показати торжество Заходу на тлі розпаду колишньої Совєтської імперії. Виявилося, однак, що ця конституція не давала необхідного якісного рівня концепційної новизни у вирішенні таких проблем, як европейська ідентичність, співвідношення національного і европейського суверенітету, стратегія інтеграційного процесу. Деякі положення проєкту Конституції підозріло нагадували совєтську модель. Продемонструвавши нездатність витримати виклики сучасності, конституційний процес виявився відкинутий на референдумах у Франції і Голандії. Це стало зовнішнім стимулом до нового осмислення інтеграційних процесів під гаслом не еврооптимізму чи европесимізму, але «еврореалізму» (поняття, що увійшло в політичну лексику останнім часом).

Інтеграція і дезінтеграція в Европі

Сучасних дослідників часто заводить у глухий кут наявність діаметрально протилежних тенденцій розвитку Західної і Східної Европи. У той час, як на Заході інтеграційні процеси набирають силу, схід Европи опинився в ситуації дезінтеграції. Дане протиріччя насправді кидається у вічі, однак може мати різні інтерпретації. Видається, що мова повинна йти не стільки про протилежність тенденцій розвитку двох частин Европи, скільки про стадіальне зміщення цього розвитку. Ті процеси, що відбувалися у Західній Европі 50 років тому, можуть проявлятися в иншій її частині сьогодні.

Звернімося до історії інтеграційних ідей на Заході. Вони беруть початок від суперечок федералістів і антифедералістів періоду прийняття Конституції США, але включають також досвід обговорення ідеї Сполучених штатів Европи початку ХХ ст. Поряд з теоретичними аргументами масштаб вибору тих чи инших переваг у конституції визначався соціальними реаліями епохи. У цьому контексті може інтерпретуватися конфлікт федералістів і антифедералістів – двох основних ідеологічних течій епохи прийняття американської конституції. Слід домовитися про історичний зміст цих термінів, що можуть вводити в оману при зіставленні із сучасною політичною лексикою. В американському контексті під федералістами розуміли прихильників і ідеологів сильної централізованої держави, заснованої на принципах федералізму. Отже, федералісти – це ті, хто виступав за прийняття конституції, що наділяла Конгрес і уряд країни великими повноваженнями. Антифедералісти навпаки – це фактично супротивники утворення єдиної держави, прихильники конфедерації. У конституційних дебатах вони виступали або проти прийняття конституції єдиної союзної держави, або за таку конституцію, що зберігала б реальну владу за урядами штатів при максимальному обмеженні прерогатив центрального Конгресу й уряду. Відзначимо, що багато аргументів федералістів і антифедералістів, висловлені вперше у цій суперечці, повторювалися потім неодноразово при утворенні (чи розпаді) федеративних держав в умовах гострих протиріч суб’єктів федерації і союзного центру. Ті суперечки, що точаться зараз щодо конституції Єдиної Европи, також відображають подібні аргументи. В Америці ця суперечка виражала в кінцевому рахунку позиції прихильників і супротивників прийняття конституції. Тому вони можуть бути названі також конституціоналістами й антиконституціоналістами (10).

Після Другої світової війни співвідношення моделей союзу держав, конфедерації і федерації стало предметом обговорення в умовах розпаду колоніальних імперій. Якщо Британська колоніальна система була перетворена у Співдружність, то Французька не змогла повторити цей досвід. Параметри Вестмінстерської системи політичного устрою і тенденції її реформування дотепер визначають близькі процеси в країнах Британської Співдружності (11). Вестмінстерська система в широкому сенсі – це парламентський режим британського типу, модель якого була надзвичайно впливовою за межами Об’єднаного королівства. Багато її характерних рис були експортовані у такі країни-члени Британської співдружності, як Канада, Індія, Австралія і Нова Зеландія. Якщо перші три держави відрізняються тим, що мають федеративну систему, то остання – чистий приклад унітарної держави. Сюди можна віднести більшість англійських колоній в Азії і Західній Африці, а також Ізраїль, але там ця модель була прийнята радше з політичних причин (конфлікт релігії і світської влади).

Инша динаміка представлена в ході обговорення долі Співтовариства у Франції періоду прийняття конституції П’ятої республіки (1958 р.). Від вирішення даної проблеми залежав тоді тип політичного утворення, яке повинне було виникнути в результаті деколонізації, – буде воно унітарним, федеративним чи конфедеративним. Ідея федералізму американського зразку була завезена у Францію ще маркізом де Лафаєтом у період Великої французької революції, однак тоді не отримала підтримки. Вона з’явилася потім при Четвертій республіці в зв’язку з проєктом перегляду титру VIII Конституції 1946 р. Дана ідея фігурувала потім у ході підготовчих робіт до Конституції 1958 р. серед перших директив Де Голя в рамках п’ятого пункту конституційного закону 3 червня 1958 р. Вже у протоколах засідань робочої групи фіксувалася можливість для заморських територій федеративного і конфедеративного об’єднання, «федерального Сенату» і «федеральних міністрів». Ідея федерації посідала чільне місце у дебатах Конституційного консультативного комітету, дискусії в якому швидко виявили нездоланні суперечності між прихильниками федерації і конфедерації. Спочатку представники заморських територій виступали за ідею федерації. На її користь висловлювалися в період Четвертої республіки Фелікс Уфує-Буані, Мобіто Кейта і Леопольд Сенгор. Надалі останній, однак, змінив свої погляди на користь конфедерації. Неможливість домогтися консенсусу в цьому питанні призвела до «реалістичного» рішення, що полягало у запровадженні компромісного терміну – «Співтовариство» (Communaute) – прагматичної концепції, запропонованої Комітетом для виходу з глухого кута, у який завела дискусію ідея федерації. Поява поняття «співтовариство» викликало одностайне схвалення і змусило швидко забути проєкт федерації. Це покінчило з одним з виразних альтернативних шляхів і призвело до відмови від політично «надчуттєвих» понять федерації і федералізму («politiquement hyper-sensibles»). Як резюмував М. Дебре, «співтовариство не є федерація» (12).

У питанні про форму співтовариства (ідея Франко-Африканського співтовариства) суперечка йшла про вибір між федерацією й асоціацією. Почавши з федералістської перспективи, уряд закінчив вибором на користь незалежності. Право на незалежність і можливість виходу зі співтовариства були офіційно проголошені Де Голем у 1958 р. у період голосування з прийняття конституції (її неприйняття означало вихід зі співтовариства). В остаточному виді була прийнята компромісна формула, що виражала ідеї як прихильників федералізму, так і незалежності – «союз незалежних держав і автономних держав». Президент республіки ставав президентом співтовариства, але владу у ньому здійснювали органи республіки (а органи співтовариства одержували лише консультативні функції). У підсумку ідея співтовариства, як раніше – федерації, тихо закінчила своє існування, а відповідний розділ конституції був усунутий з неї.

Третій варіант процесу деколонізації представлений Португалією. Будучи фактично підсистемою британської колоніальної системи, ця конструкція існувала найбільш тривалий час – до революції 1974 р., коли вона була радикальним (і неправовим) чином зруйнована. Проблеми, що стосуються минулого колоніальної імперії, не могли не відобразитися в конституції. У конституції було відображено статус таких заморських територій, як Азори і Мадейра, Макао (до 1999, коли воно було віддано КНР), Східний Тимор (нині отримав статус незалежної держави), право на самовизначення якого Португалія забезпечувала. Конституція не тільки фіксує права людини, але і визнає «право народів на повстання проти будь-яких форм гноблення, зокрема проти колоніалізму й імперіалізму», – положення, яке можна інтерпретувати як розрив з колоніалізмом і навіть обґрунтування боротьби з імперіалізмом, колоніалізмом і агресією (13). Міжнародне право – інтегральна частина португальського права. Фундаментальні принципи, закріплені Конституцією Португалії, – народний суверенітет, регіональна автономія (для Азорського архіпелагу і Мадейри). Таким чином, Західна Европа дає три основних приклади деколонізації (і дезінтеграції) – зі збереженням співдружності (Велика Британія), його юридичним припиненням у ході прийняття нової конституції (Франція) і, нарешті, революційним руйнуванням (Португалія).

Якщо зіставити з цим процеси дезінтеграції у Східній Европі кінця XX ст., пов’язані насамперед із припиненням існування СССР, то можна легко знайти аналоги всім трьом моделям. Першу з них можна побачити у створенні Союзу незалежних держав (СНД), ряд проєктів якого прагнув зберегти загальні контури геополітичної стабільності. Друга модель представлена відмовою країн Прибалтики від участі в переговорах зі створення СНД, а також наступними виходами з договору ряду держав. Нарешті, третя модель виражена в ланцюговій реакції розпаду держав Центральної і Східної Европи, а також у процесах дестабілізації, крайньою формою вираження яких стало утворення так званих «невизнаних держав».

Збіг прийняття демократичних конституцій із процесом пошуку національної ідентичності виявився деструктивним фактором. У Східній Европі (на відміну від Західної) даний процес не завершився дотепер і впливав на перехідний період практично у всіх країнах регіону, де націоналізм набирав силу і поставала проблема самовизначення національних меншостей. В одних випадках, дезінтеграція Совєтського блоку могла призводити навіть до інтеграційних процесів (наприклад, приєднання НДР до ФРН). В инших, процес дезінтеграції охоплював окремі держави і виражався в юридичному оформленні їхнього розпаду. Прикладом може служити доля Чехословаччини. Законодавчі інститути були реконструйовані на базі дискусій за «круглим столом» до виборів у 1990 р. Однак конфлікт різних політичних орієнтацій чехів і словаків усередині єдиного парламенту призвів до розколу в новій федеративній республіці. Політичні переговори літа 1992 р. закінчилися рішенням про формальний поділ Чехословаччини з 1 січня 1993 р. Формальний акт, що встановлював дату розпуску федеративної республіки, був прийнятий Федеральними зборами в листопаді 1992 р. Чеська конституція була прийнята в грудні 1992 р. і набрала сили 1 січня 1993 р. Словацька конституція, що створює суверенну словацьку державу, була прийнята у вересні 1992 р. і набрала сили 1 жовтня 1992 р. Оксамитова революція закінчилася незабаром «оксамитовим розлученням» («velvet divorce»).

Прикладом радикального і некерованого конституційного конфлікту став розпад Югославії. Він був обумовлений тим, що в умовах відсутності однорідного громадянського суспільства, при наявності різних і конфронтуючих історично ідеологічних і соціокультурних традицій процес національного самовизначення прибрав форми міждержавного протистояння. Ці тенденції знайшли вираження у створенні партій за етнічною ознакою. Конфлікт між Сербією, з одного боку, Словенією і Хорватією – з иншого, відобразилися у війні в Хорватії (1991 р.), потім Боснії і Герцеговині (1992 р.), збройних діях у Косово (1988 р.), бомбардуваннях Сербії, а згодом поширенні збройного конфлікту на Македонію. Ці події стали результатом поєднання конституційної, національної і політичної криз, пошуком різних стратегій виходу з них.

Ріст міжнаціональних конфліктів відзначався у Болгарії, Румунії, Угорщині і Прибалтиці, розвиток націоналізму став одним з рушійних мотивів у Польщі. Могутнім фактором конституційного розвитку всюди в Східній Европі стало відродження націоналізму, що (як в екстремістській, так і ліберальній формі) було пов’язано з прагненням відновити розірване історичне і правове наступництво. У Польщі прагнення до відновлення наступництва національної історії виявилося в тому, що преамбула до діючої конституції констатує відновлення державного суверенітету лише від 1989 р., хоча і не виводить з цього якихось юридичних наслідків (зокрема, не встановлює стосунки Третьої республіки з Другою і Першою), вводить ряд статей, що засуджують комунізм і підкреслюють винятковий статус католицької церкви.

Саме у цей час націоналізм вступає в конфлікт із концепцією громадянського суспільства. Варто констатувати, що національні держави в Центральній і Східній Европі формуються зі значним запізненням у порівнянні з Західною в результаті розпаду великих імперій на початку ХХ ст. (Німецької, Австро-Угорської, Російської й Оттоманської). Тому існує подібність історичних доль країн регіону, зокрема, передумов конституціоналізму в Східній Европі. У міжвоєнний період усі країни Східної і Південної Европи від Балкан до Балтики мали авторитарні режими у виді президентських чи монархічних диктатур. Аналіз цих диктатур 20–30-х рр. в Естонії, Латвії, Литві, Польщі, Угорщині, Словаччині, Румунії, Болгарії, Албанії, Югославії і Сербії показує, що вони мали характерні спільні риси і спрямованість. При всіх відмінностях обставин виникнення їх поєднували націоналізм, заперечення ліберальної демократії, антипарламентаризм, критичне ставлення до політичних партій і прагнення до одноособової влади вождя (у ряді випадків монарха, президента чи військового диктатора). Усі режими міжвоєнного періоду були спробою стабілізувати національні держави, знайти вихід із загальноевропейської кризи і затвердити національну державність авторитарними методами. На всі ці країни після Другої світової війни була поширена совєтська модель номінального конституціоналізму (представлена сталінською конституцією 1936 р.). Перехідний період у всіх цих країнах також мав подібні параметри – рух від номінального совєтського конституціоналізму до реального, але забарвленого націоналізмом (14).

У результаті для всіх країн даного (постсовєтського) типу конституціоналізму характерний гострий конфлікт двох тенденцій: демократизації (як правління більшості, причому корінної нації) і ліберального конституціоналізму (основний принцип якого – гарантії прав меншостей і особистості). Якщо на Заході ці два процеси були розділені в часі (основи громадянського суспільства і середнього класу сформувалися поступово до введення конституцій), то у Східній Европі вони практично збігаються. Ривок до демократії і конституціоналізму вступав у суперечність із необхідністю непопулярних, насамперед економічних, реформ. При відсутності культури компромісів між етносами і партіями більшого успіху домагалися найбільш демагогічні з них. В умовах конкуренції на виборах розвивається феномен національного популізму – невиправданих обіцянок швидкого поліпшення ситуації (часто за рахунок инших етносів) в умовах відсутності реальної можливості зробити це.

Основні моделі співвідношення центру і регіонів у сучасній Західній Европі (федералізм, автономізація, деволюція)

Які концепції подолання деструктивних тенденцій може запропонувати Західна Европа? Реалістичний підхід до вирішення проблеми ідентичності іде по лінії такого пошуку інтеграції, яка була б сумісна з реально існуючою асиметрією (національною, економічною) розвитку регіонів, особливо тих із них, що прагнуть зберегти національну ідентичність. У сучасній Европі представлено кілька моделей такого пошуку. Одна з них історично пов’язана з конфедерацією (Швейцарія); инша – представлена федерацією (ФРН); третя – державою автономій (Еспанія); четверта – процесом деволюції (Велика Британія); нарешті, п’ята – різними варіантами регіоналізації (Італія), а також адміністративно-територіальної і функціональної децентралізації (Франція) (15).

Первісні ідеї конфедерації як моделі европейської інтеграції, як ми бачили, поступилися місцем її пошуку по лінії федерації чи її менш виражених аналогів. Але не можна сказати, що перспектива федералізму – єдина раціональна модель для Европи. Вона може бути побудована не на поділі влади (як звичайно у федералізмі), а на її розподілі. При цьому, однак, як для федералізму, так і для инших варіантів децентралізації існує проблема асиметричності правління: про неї говорять як про характерну рису вирішення за зразком Еспанії і Канади, навіть як моделі для Европейської інтеграції, що заснована на різних національних історіях і включає держави різного масштабу. Асиметричність федерації означає систему, у якій деякі утворення мають більші прерогативи самоврядування, ніж инші. Симетрична модель федералізму, навпаки, представляє державу, де громадяни інкорпоровані в утворення, які мають рівні права. Асиметричність більше підходить для багатонаціональних федерацій, де різні групи індивідів з різними культурними і колективними ідентичностями шукають конституційного визнання своєї національної самобутності. Симетрія припускає уніфікований федеративний розподіл, де існують гомогенні і рівні територіальні утворення. Асиметрія характеризує федерацію різних народів, визнання їхнього прагнення до національного самоврядування. Тому практично неминуче, що національно детерміновані утворення будуть прагнути инших і більш серйозних повноважень, ніж регіонально детерміновані утворення.

У порівняльній перспективі в державах, де останнім часом гостро стояла проблема співвідношення федералізму і багатонаціональності, зусилля починалися не стільки в напрямку розвитку асиметрії, скільки її поглинання уніфікованим територіальним розподілом. Ця концепція була реалізована в Еспанії, де (після запровадження симетричної моделі децентралізації Конституцією 1978 р.) три національно детерміновані автономії (Каталонія, Країна Басків і Галісія), як і раніше, вимагають більшої автономії, ніж инші чотирнадцять регіонів. Еспанія визначається як «держава автономій», що у своїй організації прагне поєднати принципи непорушності національної єдності і визнання регіональних автономій. Поєднання двох принципів забезпечується системою раціоналізованого парламентаризму. Визнання регіональних автономій і організація їхніх відносин з центральним урядом створили різновид помірного федералізму, що прагне створити не автоматичну, але октройовану владою автономію, яка може мати різні схеми. При тому саме поняття федерації автономних співтовариств не допускається в офіційній лексиці. Відмінність еспанського вирішення від італійського полягає в тому, що італійська влада допустила розпуск/злиття регіонів. Крім того, визнаючи формальне існування народів і національностей і зобов’язуючи всіх громадян знати офіційну державну мову (кастильську), еспанська влада довела своє почуття реальності визнанням також офіційного характеру инших мов Еспанії в автономних співтовариствах і, отже, права їхніх громадян вільно їх практикувати (16).

Конституція повинна була вирішити два різних питання: з одного боку, примирити проблему влади з реалізацією права на автономію; з иншого боку, врегулювати взаємодію центральної влади держави (яка не одержала в конституції конкретного визначення) і влади автономних співтовариств (визначення, прийняте, після певних коливань, щодо майбутніх територіальних одиниць, наділених політичною автономією) (17).

Критику викликала система критеріїв, покладена в основу підрозділу між двома рівнями автономій. Цими критеріями, на думку критиків, служили не стільки історичні і соціологічні фактори (як культурні і мовні відмінності), скільки, радше, самі процедурні параметри. Регіони, що колись були автономними (як Каталонія і Країна Басків), чи де автономна ініціатива була прийнята кворумом (як в Андалузії), перебували на вищому рівні (закріпленому ст. 151); нові автономні регіони повинні були починати з нижчого рівня. Вони, однак, могли досягти вищого рівня (і досягли його) через п’ять років і після відповідного реформування своїх статутів про автономію. Оскільки ініціативи із запровадження автономій вотувалися самими партіями, розміщення регіонів і громад на різних рівнях автономності створило серйозні політичні проблеми – напруга, що, як передбачали аналітики, знову могла проявитися в ході наступних дебатів з питання про переведення відповідної автономії на вищий рівень.  Зазначалось, що ті співтовариства, які вже перебувають на вищому рівні, будуть, імовірно, прагнути до одержання додаткових прерогатив у порівнянні з иншими, «молодими» автономіями, вимагати делегування їм усієї повноти повноважень, допустимих за конституцією (ст. 150) (18). Принципового значення набувала у цьому зв’язку проблема так званих «історичних прав» регіонів (19). Отже, конституція вирішила проблему тим, що перевела її в режим постійного конституційного процесу і діалогу.

Наскільки успішним був цей діалог? На це питання відповідь може бути знайдена у порівняльній перспективі. У Канаді англомовні провінції жорстко протистоять ідеї багатонаціональної федерації, у якій Квебек був би визнаний особливою національністю, оскільки це призвело б до ослаблення національної єдності. Це породжує гострий конфлікт про суверенітет і загрозу потенційної сецесії (як єдиного способу запобігання асиміляції). Квебек протистоїть уніфікації, вбачаючи у ній нав’язування волі більшості – меншості (що може призвести до занепаду культури Квебеку) (20).

У Російській Федерації за Конституцією 1993 р. існує значна асиметрія між національно детермінованими суб’єктами Федерації й иншими суб’єктами Федерації, що виділені не за національною, а за територіальною ознакою і відображають регіональний поділ усередині більшості російських націй. Однак, асиметричність російського федералізму, пов’язана з особливим статусом національних утворень, є об’єктом критики послідовних прихильників створення симетричного федеративного поділу. Розвиток федералізму постсовєтського періоду дозволяє виявити наступні основні етапи: 1) початок переходу від номінального совєтського федералізму (фактичного унітаризму) до реального – даний етап починається з кінця 1980-х рр. і завершується розпадом СССР і проголошенням державного суверенітету Росії в 1991 р.; 2) початок процесу дестабілізації Російської Федерації і досягнення нестійкого консенсусу – прийняття Федеративного договору 1992 р. і Конституції 1993 р.; 3) конфліктний розвиток федералізму у 1993–2000 рр.; 4) новітній етап реформування федералізму з 2000 р. до тепер. Якщо розглядати цей розвиток федералізму у тривалій історичній перспективі відносин центру і регіонів, то він може бути представлений як зміна ряду моделей державного устрою. У совєтський період переважаючою була модель «сильний центр – слабкі регіони». У постсовєтський  період перші два етапи позначалися зворотною логікою: домінуючою стала модель «слабкий центр – сильні регіони». Нарешті, два останніх етапи – прийняття Конституції 1993 р. і початок реформ (з 2000 р. до тепер) – характеризуються ростом інтеграційних процесів і поступовим поверненням до моделі «сильний центр – слабкі регіони». Таким чином, можна констатувати певну циклічність процесу розвитку федералізму постсовєтського періоду, що включає три основні фази: фактично унітарна совєтська модель, її розпад і консолідація федералізму на новій основі зі зростаючою владою федерального центру (21).

У даній порівняльній перспективі виявляється, що британська модель деволюції виступає радше винятком, ніж правилом, свідомо акцентуючи на асиметричності і передачі додаткових прерогатив національним утворенням з метою запобігання вимог сецесії з їхнього боку. Деволюція може бути визначена як делегування владних повноважень з центру (Вестмінстерського парламенту) у регіони (територіальні парламенти) без надання їм, однак, статусу суб’єктів федерації. Инакше кажучи, ці делеговані повноваження можуть бути узяті центром назад без усяких юридичних наслідків (що не виключає, однак, можливості політичних наслідків такого кроку) (22).

Для інтерпретації цих реформ англійська література використовує ряд понять – «квазіфедералізм», «деволюція» і «децентралізація». Перше з них може використовуватися тому, що реформи в Об’єднаному королівстві хоча і не ведуть безпосередньо до державотворення, однак включають ряд його формальних характеристик: формальний поділ влади між двома рівнями управління в деволютивному режимі; резервовані і передані повноваження; спільна юрисдикція в иноземних відносинах (включаючи ЕС) між центральними і регіональними урядами; новий конституційний суд у формі Судового комітету Таємної ради; нова структура міжурядових відносин, обумовлена угодами (соnсоrdаts) між центральними урядовими департаментами і створеними асамблеями. Вона виражається у періодичних саммітах прем’єр-міністрів, регулярних зустрічах міністрів одного профілю і їхніх чиновників; запровадженні подвійного громадянства і своєрідному феномені «мультиідентичності», що став більш виразним. Поняття «деволюції» означає передачу центром ряду важливих прерогатив (у тому числі певного обсягу законодавчої влади) у регіони, що іменуються при цьому «державами». Розходження між федералізмом і деволюцією визначається природою держави (яке продовжує залишатися унітарною), а відмінність від поняття децентралізації полягає в тому, що йдеться не про створення автономій, а про вищий статус (23).

У випадку успіху програми деволюції Об’єднане королівство може еволюціонувати згодом в оригінальну форму квазіфедералізму, реалізуючи національні і регіональні ідентичності шляхом асиметричного перерозподілу влади. У випадку її провалу ці процеси можуть призвести до розпаду Союзу. Можливий і третій варіант – заморожування конфлікту зі збереженням напруженості між Лондоном, Единбургом і Кардіфом. Від успіху створення деволютивної квазіфедерації багато в чому буде залежати вирішення проблеми Північної Ірландії (24).

Британська модель деволюції, на думку її прихильників, характеризується порівняно більшою здатністю досягнення консенсусу і запобігання сецесії. У певному сенсі британський досвід «мультикультуралізму» йде, на їхню думку, попереду иншої Европи, створюючи мультикультуралістам можливість зробити Европу більш відкритою і навіть сконструювати на цій основі міст між Европою і не-Европою.

Альтернативи европейського шляху

Можна констатувати, що пошук ідентичності у сучасній Европі йде у двох протилежних напрямках, що схематично варто визначити як централізацію і децентралізацію. Перший з них набирав сили упродовж усього післявоєнного періоду, досягнувши піка форми з висуванням єдиної Европейської конституції – символу інтеграції. Другий процес, менш помітний, завзято прокладав собі дорогу впродовж тривалого часу, але відкрито проявився лише останнім часом, мабуть, як реакція на занадто швидкі інтеграційні процеси. Процес децентралізації виграв від кризи, пов’язаної з відмовою від прийняття Европейської конституції, і має певні об’єктивні параметри.

По-перше, можна констатувати проблематичність европейської ідентичності в зв’язку з ростом культурної і національної невизначеності (мультикультуралізм), правової (співвідношення національного і европейського суверенітетів), політичної (різні підходи до реалізації ідеології прав людини). Ці процеси охопили як Західну, так і Східну Европу, породжуючи відцентрові тенденції усередині Европейського Союзу.

У контексті сучасних спроб перегляду класичної теорії суверенітету, введення нових інтерпретацій федералізму, усвідомлення конфліктності соціальних гарантій і економічної ефективності свіжо виглядають питання, сформульовані старою філософією права: межі політичної єдності, характер майбутнього об’єднання (конфедерація, федерація, нові форми асоційованого членства); правовий статус суб’єктів майбутнього політичного утворення (федеративні утворення, суб’єкти деволюції, різні форми адміністративної і територіальної автономії), суперечки про суверенітет і можливості його обмеження; конфліктне співвідношення демократії і правової держави (роль судової влади у вирішенні суперечок).

По-друге, відбувається чітке усвідомлення конфлікту між пріоритетами ідеології прав людини і необхідністю вибудувати ефективний захист від деструктивних процесів (катастрофа культурної ідентичності, маргіналізація, імміграція, конкуренція дешевої робочої сили). Европа виявляється перед жорсткою дилемою – збереження соціальної держави чи ефективна економіка; вірність деклараціям прав людини чи відмова від них на користь подвійних і потрійних стандартів, нарешті, серйозну дилемою постає стратегія такого захисту – чи повинна Европа бути закритою від зовнішнього світу за допомогою протекціоністських і поліцейських заходів, чи відкрита, створюючи усередині гнучкі механізми конкуренції. Цей вибір визначає стратегію майбутнього розвитку – на користь згортання демократичних інститутів (про що говорять уже зараз в умовах необхідності непопулярних політичних рішень) чи підтримки їхнього існування всупереч росту соціальної напруженості.

По-третє, серйозною проблемою стає сама можливість функціонування класичних інститутів парламентаризму в умовах сучасного масового суспільства. Падіння якості освіти і культурного рівня, з одного боку, і розширення технічних можливостей маніпулювання суспільною свідомістю – з иншого, створюють передумови ослаблення парламентаризму, ведуть до росту ролі політичних еліт у прийнятті стратегічних рішень. Сучасні автори проводять аналогії з Европою міжвоєнного періоду, і зокрема з Ваймарською ситуацією. Можливості маніпулювання електоратом (в умовах інформаційного суспільства і розвитку масових комунікацій), пов’язані з феноменом медіально-плебісцитарного вождизму, медіапартій чи навіть необонапартизму, роблять сучасну ситуацію типологічно подібною до тієї, що існувала на початку ХХ ст. і інтерпретувалася тоді як «криза парламентаризму». Повернення сучасної Европи до плебісцитарної демократії (зрозуміло, на зовсім инших підставах) робить актуальним звертання до аргументів на користь раціоналізованого парламентаризму і сильної виконавчої влади, пояснюючи інтерес деяких мислителів до пошуку прийнятної форми демократичного авторитаризму.

Ці спостереження розкривають циклічність европейської моделі конституційного розвитку і змушують задуматися про загальну логіку зміни його форм, зокрема співвідношення централізації і децентралізації (25). Політико-правовий компроміс в умовах перехідного суспільства (що фактично перебуває у стані конституційної кризи) покликаний з’єднати раціональну модель сильної держави з його правовим обмеженням як по лінії центральної влади, так і регіонів. Коректування ідеології европейської інтеграції повинно переосмислити параметри і прояви кризи – ідентичність, суверенітет, федералізм, центр і регіони, взаємини між регіонами. Очевидно, що пошук ефективного компромісу є найважливішим завданням усіх перехідних режимів сучасності.

---

1. Jellinek G. Allgemeine Staatslehre. Berlin, Julius Springes, 1921; Kelsen H. Reine Rechtslehre. Zweite neubearb. Und erweiterte Auflage. Wien.: Franz Deuticke, 1960; Loewenstein K. Verfassungslehre. Tubingen, Mohr, 1969; Schmitt C. Verfassungslehre. Berlin: Duncker und Humblot, 1970.

2. Carré de Malberg R. Contribution à la Théorie Générale de l’Etat. P.: Sirey, 1920. T. 1–2; Hauriou M. Précis de droit constitutionnel. P.: Sirey, 1929; Orlando V. Principii di Diritto Costitucionale. Firence: Barbera, 1921.

3. Politische Philosophie des 20. Jahrhunderts. Hrsg. Von K.Ballestrem und H.Ottmann. München, Oldenburg, 1990; Juristen. Ein biographisches Lexicon. Von der Antike bis zum 20. Jahrhundert. München, Beck, 1995; Beaud O. La puissance de l’Etat. P., 1993; Morrison W. Jurisprudence: from the Greeks to post-modernism. L.: Cavendish Publishing Limited, 2000.

4. Акты Европейского союза // Конституции зарубежных государств. М.: Клувер, 2003; Россия и Европейский союз: Документы и материалы. М.: Юридическая литература, 2003.

5. Конституция Европейского союза с комментарием. М.: Инфра-М., 2005.

6. Grimm D. Constitutional Reform in Germany after the Revolution of 1989 // Constitutional Policy and Change in Europe. Ed. By J.J.Hesse and N.Johnson. Oxford: Oxford Univ.Press, 1995. P. 129–151; Kommers D.P. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. 2nd ed. Rev.a.expanded.-Durham and London, Duke Univ.Press, 1997.

7. Европейский суд по правам человека: избранные решения. М., 2000. Т. 1–2.

8. Обговорення цих проблем див. у статтях збірника: Diritti e Costituzione nell’Unione Europea. A cura di Gustavo Zagrebelsky. Roma: Laterza, 2003; Philip C. La Constitution européenne. P.: PUF, 2004.

9. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998; Международные акты о правах человека. М.: Норма, 2000; Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий. М.: Юриспруденция, 2001; Хартия Европейского союза об основных правах // Конституции зарубежных государств. М.: Клувер, 2003.

10. Американский федерализм. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Весь мир, 2000; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.: Арена, 1993; Wood G. The Creation of the American Republic 1776–1787. North Carolina: University Press, 1998.

11. Британские политические традиции и реформа власти в России. М., 2005; Медушевский А.Н. Вестминстерская система: перспективы реформы // Космополис. 2005. № 1. С. 82–98.

12. Documents pour servir a l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958. Paris, 1987–1991. Vol.1–3; L’Écriture de la Constitution de 1958. Sous la direction de D.Maus, l.Favoreu, J.-L.Parodi. P.: Economica, 1992; Témoinages sur l’écriture de la Constitution de 1958. P.: La documentation Française, 1997.

13. Конституции государств Европы. М., 2000. Т. 1–3; див. також: Конституция Португальской Республики // Конституции государств Европейского союза. М.: Норма, 1997.

14. Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997; Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. М., 1999; Россия и Совет Европы: перспективы взаимодействия. М., 2001.

15. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.

16. Про особливості договірної моделі переходу до демократії в Іспанії див.: Вестник Европы. 2005. Т. XVI.

17. Rubio Llorente F. The Writing of the Constitution of Spain // Constitution Makers on Constitution Making. The Experience of Eight Nations. Ed. By R.A. Goldwin and A.Kaufman. Washington, 1988. P. 239–265; Rubio Llorente F. La forma del poder. Estudios sobre la Constitucion. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997; Sanchez Navarro A.J. La transicion española en sus documentos. Madrid, Centro de Estudios Politicos y Constitucionales, 1998.

18. Конституція Іспанії набрала сили 29 грудня 1978 року // Конституции государств Европейского союза. М., 1997.

19. Herrero de Minon M. Derechos historicos y constitucion. Madrid, Taurus, 1998.

20. Досвід канадського федералізму розглянутий у кн.: Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности (российско-канадский проект). М., 1998.

21. Административно-территориальное устройство России. История и современность. М., 2003; Совет Федерации. Эволюция статуса и функций. М., 2003.

22. Bradley A.W. and Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law. 13th Edition. Harlow, Pearson, 2003.

23. Про теоретичні основи деволюції та її перспективи: Constitutional Futures. A History of the Next Ten Years. Ed. by Prof. R.Hazell. Oxford: Oxford University Press, 1999; Bogdanor V. Devolution in the United Kingdom, Oxford: Oxford University Press, 1999; The Changing Constitution. Ed. by J.Jowell and D.Oliver. 4th Edition. Oxford: Oxford University Press, 2000.

24. Blair’s Britain. England’s Europe. A view from Ireland. Edited by Paul Gillespie. Dublin: The Brunswick Press, 2000.

25. Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. М., 2005.