Анатолій Романюк

Україна після виборів – перспективи відповідності демократичним стандартам

Оцінка відповідності демократичним стандартам потребує знаходження критеріїв, або системи координат, в яку ми маємо помістити показники реального стану справ в Україні, тобто характеристику основних політичних інститутів та процесів, рівно як і політичних акторів. Слід наголосити, що характеристики політичної реальності і критерії оцінки поєднують в собі одночасно ознаки стабільності і змін/розвитку. В теорії демократії після Другої світової війни ми можемо виділити принаймні три етапи, які вплинули на корекцію критеріїв демократичності суспільства. Перший, на нашу думку, пов’язаний із Й. Шумпетером, теоретична спадщина якого сприяла формуванню концепції «демократії участі». А. Лейпхарт обґрунтував і розвинув концепцію «консенсусної демократії». І нарешті, логічним продовженням і подальшим розвитком доробка А. Лейпхарта, стало формулювання концепції/нової демократичної максими: демократія – це врахування та захист прав меншостей. В межах цього підходу в парламенті Данії запроваджено «вето меншості», коли частина депутатів, які складають меншість, у разі незгоди з рішенням, яке прийняла більшість, можуть зробити подання про свою незгоду, що призведе до зупинки вступу в дію даного законопроекту з наступним його винесенням на загальнонаціональний референдум [1, 193].

Враховуючи дану ретроспективу, ми вважаємо, що стан демократії в Україні сьогодні перебуває у системі координат, сформульованих Й. Шумпетером. Тобто, ми нарешті, упродовж двох парламентських виборів зуміли їх провести без порушень, які були б здатні чутливо вплинути на результат народного волевиявлення. Наскільки суттєвим є даний результат? Все пізнається в порівнянні. Стосовно виборів, які були в Україні у 1999, 2002, 2004 (перший і другий тури) роках, це, без сумніву, значний прогрес. Стосовно стандартів демократії, які запровадив Демократичний аудит Швеції, щодо оцінки рівня демократичності власної країни – це лише початок шляху до Европи. Але слід наголосити – це початок шляху до Европи від пострадянського стану, коли вже зроблені певні кроки. В межах конструкції переходу від авторитаризму до демократії, яка передбачає проходження етапів лібералізації та демократизації, ми перебуваємо на етапі демократизації з присутністю перспективи руху в напрямку консолідованої демократії. Тому, оцінки слід робити не стосовно стану речей, які були, а стосовно того, що ми хочемо досягнути. Для цього необхідно порівнювати ситуацію в Україні з показниками у розвинених демократичних країнах світу.

Аналіз відповідності України демократичним стандартам передбачає верифікацію існуючого стану справ, не лише у форматі нормативних положень, але і практики стосовно основних політичних інститутів, процесів та політичних акторів. Подібний аналіз мав би бути досить широким за обсягом охоплення матеріалу, тому ми зосередимо свою увагу на питаннях порівняльного аналізу інституту президента в Україні та основних демократичних країнах світу.

Аналіз конституційних повноважень глави держав, на нашу думку, слід здійснити з урахуванням головних показників трьох основних форм правління – президентської, парламентської та напівпрезидентської / змішаної, а також їх якісних відмінностей. Слід зазначити, що не всі дослідники погоджуються визнавати в якості самостійних три вищевиділені форми правління. Так, А. Сіароф не вважає, що напівпрезидентську форму правління слід розглядати в якості самостійної форми, на його думку, базовими формами слід розглядати: президентську систему, парламентську систему з переважанням влади президента, парламентську систему з нейтралізуючою владою президента та парламентську систему з номінальною владою президента [2, 287]. Як бачимо, друга і третя позиції є дихотомним варіантом напівпрезидентської форми. Тому ми будемо виходити з позиції існування трьох базових форм правління.

А. Лейпхарт, порівнюючи парламентську і президентську форми правління, виділяє три наступні «критичні» відмінності між ними [3, 117-118]. По-перше, за парламентської форми правління прем’єр-міністр, посада якого може мати різні назви, та його кабінет є відповідальними перед законодавчим органом у тому значенні, що вони залежать від довіри законодавчого органу і можуть бути звільнені/позбавлені повноважень внаслідок застосування вотуму недовіри. В той же час, у президентській формі правління главою уряду є президент, який обирається на конституційно визначений період і не може бути відправленим у відставку внаслідок вотуму недовіри. По-друге, президенти обираються на загальнонародних виборах безпосередньо, або опосередковано, в той час, як прем’єр-міністри обираються законодавчим інститутом (парламентом – А. Р.). По-третє, парламентські системи характеризуються колективними або колегіальними виконавчими структурами, в той час, як президентські представлені неколегіальним органом з однією особою на чолі. Внаслідок цього президентські адміністрації характеризуються тим, що їх члени виступають простими радниками та підлеглими президента. Це призводить до того, що найбільш важливі рішення в парламентських системах приймаються цілим кабінетом, а в президентських системах вони можуть бути прийнятими самостійно президентом з, або без і навіть всупереч позиції членів адміністрації. Дж. Сарторі виділяє наступні критерії президентської форми правління: 1) наявність прямих або схожих на прямі, загальних виборів глави держави на фіксований термін повноважень; 2) уряд, або виконавча влада, не призначається і не розпускається через парламентське голосування, формування уряду є прерогативою президента, коли він на власний розсуд призначає і звільняє членів уряду; 3) президент керує виконавчою владою. Також Дж. Сарторі підкреслює важливість тієї характеристики, що президента не можна позбавити влади парламентським голосуванням упродовж встановленого терміну правління президента [4, 79-80]. Таким чином, головною особливістю парламентської форми правління є формування уряду парламентом і наділення парламенту правом на дострокове припинення повноважень уряду через процедуру вотуму недовіри, коли ініціатором виступає парламентська опозиція, або не підтримку голосування довіри уряду, коли ініціатором виступає сам уряд.

Концепція напівпрезидентської форми правління була розроблена і впроваджена в простір політичної науки М. Дюверже для характеристики політичного режиму V республіки у Франції. Головними ознаками цієї форми правління М. Дюверже вважав: 1) президент обирається загальним голосуванням; 2) прем’єр-міністр і міністри володіють виконавчою та урядовою владою і залишаються на своїх посадах доти, доки парламент не є до них в опозиції [5, 166]. Відповідно, дана система не є простим поєднанням, синтезом парламентської і президентської форм правління, а, як підкреслює М. Дюверже, є чергуванням між парламентською і президентською формами [6, 186]. Дж. Сарторі, який написав свою працю «Порівняльна конституційна інженерія» значно пізніше означеної статті М. Дюверже, виділяє наступні критерії напівпрезидентського або змішаного правління: по-перше, президент обирається на загальних прямих або непрямих виборах, головним є те, що президент не обирається у парламенті; по-друге, виконавча влада має подвійну структуру, тобто влада представлена двома лідерами – президентом, який є главою держави, і прем’єр-міністром, який очолює уряд [7, 115-116]. В подальшому цей автор зазначає, що президент є незалежним від парламенту, за рахунок свого обрання, однак не може управляти самостійно, а змушений це здійснювати через уряд. Відповідно, прем’єр-міністр і його кабінет є незалежними від президента тим, що вони є залежними від парламенту, оскільки вони потребують парламентської довіри і їм потрібна підтримка парламентської більшості.

Ці зауваження Дж. Сарторі означають, що при аналізі позицій президента слід враховувати не лише конституційні норми, які регламентують його місце в політичній системі країни, але і реальний, практичний обсяг повноважень та можливостей, якими володіє президент у системі взаємовідносин президент–парламент–прем’єр-міністр. Внаслідок цього принципового значення в даній моделі набуває роль парламентської більшості. Згідно з А. Лейпхартом, французький президент до 1986 р. (початок першого випадку когабітації) був «…однозначно головою уряду, а прем'єр-міністр ним не був. Президентська влада, однак, була заснована більше на підтримці сильної парламентської більшості, ніж на конституційних повноваженнях» [8, 121]. У 1986 р. у Франції сформувалась ситуація, коли після парламентських виборів більшість у парламенті отримали опозиційні політичні сили щодо президента Ф. Міттерана як представника лівих сил – Соціалістичної партії Франції. Прем’єр-міністром упродовж 1986-1988 рр. був Жак Шірак, який представляв праві політичні сили (партія «Об’єднання за республіку»). Ця ситуація отримала назву в літературі – когабітації*. Когабітація повторилася за часів президента Ф. Міттерана з 1993 по 1995 р., коли прем’єр-міністром був Едуард Балладюр – представник «Об’єднання за республіку» та за часів президентства Ж. Шірака з 1997 до 2002 р., коли прем’єр-міністром був представник Соціалістичної партії Ліонель Жоспен. Особливістю когабітації було те, що президент за умов опозиційної щодо нього парламентської більшості втрачав право визначальним чином впливати на призначення прем’єр-міністра і був змушений вносити на розгляд парламенту ту кандидатуру, яку йому пропонувала парламентська більшість. Щодо цієї ситуації Дж. Сарторі зазначає: «при об’єднаній більшості президент явно переважає над прем’єр-міністром і конституцією …і навпаки, при розколотій більшості прем’єр-міністра підтримує його власна більшість у парламенті, яка дає йому перевагу» над президентом [9, 118-119]. Щодо інституту когабітації у напівпрезидентській системі, то співвідношення між президентом та прем’єр-міністром слід розглядати як систему з хиткою рівновагою, яка залежить від результатів парламентських виборів і того, на чиїй стороні буде депутатська більшість у парламенті. Щодо цього Мауріціо Котта зазначає, що у Франції «…президент ніколи не втрачає надії повернути свою важливу роль в результаті або подальших парламентських, або президентських виборів» [10, 80]. Слід наголосити, що для повернення повноважень Президент Франції не вимагає міняти конституцію країни, а розраховує, що внаслідок виборів у парламенті сформується політично пропрезидентська більшість.

Таким чином, ми можемо констатувати, що позиція президента у системі взаємовідносин президент–парламент–прем’єр-міністр (уряд) залежить від форми правління, норм національної конституції та співвідношення політичних сил. Рівень політичної ваги президента є найвищим за президентської форми правління, меншим у порівнянні з першою формою правління за напівпрезидентської форми правління і найменшим за умов парламентської форми правління. У напівпрезидентській формі правління ми можемо виділити дві різні конструкції, які будуть передбачати відмінний один від одного рівень політичної ваги президента. Найбільший рівень політичної ваги існує в ситуації, коли президент спирається на лояльну щодо себе в політичному плані парламентську більшість і президент стає слабким за умов протиставлення йому парламентської більшості.

Аналіз конституційних характеристик позиції Президента України до прийняття конституційних змін і після свідчить, що Україна має відноситись до напівпрезидентської форми правління. Згідно з А. Лейпхартом, на підставі формальних ознак до цієї форми правління мають належати у Західній Европі: Австрія, Ісландія, Ірландія, Португалія, Фінляндія та Франція. Автор констатує, що позиція президентів в Австрії, Ісландії та Ірландії є надзвичайно слабкою, однак вважає за доцільне у своєму аналізі трактувати їх як представників напівпрезидентської форми правління [11, 121]. Однак, Дж. Сарторі вважає, що власне реальні повноваження, а не лише формальні критерії, зумовлюють, що ці країни слід трактувати як країни з парламентською формою правління [12, 120]. Тобто, до країн з парламентською формою правління відносяться: Греція, Німеччина, Італія та Швейцарія*; з напівпрезидентською формою: Португалія, Фінляндія та Франція і позиціонування Австрії, Ісландії та Ірландії є спірним.

Порівняння повноважень президентів передбачає виділення системи координат, в межах яких можемо коректно співставити обсяг їх компетенції, статус та інші характеристики глав різних республіканських держав. На нашу думку, оптимальним варіантом є порівняння з допомогою формальних показників. За основу ми взяли методику, запропоновану Аланом Сіарофом [13]. Спираючись на запропонований ним алгоритм аналізу та індикатори, ми вважаємо за доцільне виділити вісім індикаторів, які охоплюють найбільш важливі питання здійснення владних повноважень. Перший – чи обирається президент на загальнонародних виборах (абревіатура цього індикатора – ЗВ). У разі, якщо – так, тоді країні виставляється: 1, якщо – ні, тоді: 0. Особливість цього індикатора полягає у з’ясуванні обсягу політичної ваги посади президента. Загальнонародні вибори свідчать про те, що президент нарівні з парламентом представляє цілий народ країни і його посада за рівнем політичної ваги дорівнює парламенту. Другий індикатор – чи відіграє президент центральну роль у призначенні прем’єр-міністра, інших міністрів кабінету (ЦР=1, або 0). Третій індикатор – право президента головувати на засіданнях уряду, відповідно впливати на формулювання порядку денного засідань уряду (ГУ=1, або 0). Четвертий індикатор – володіння президентом правом накладення вето на рішення парламенту, тобто правом повернення законопроектів на доопрацювання (ПВ=1, або 0). П’ятий індикатор – чи має президент широкі повноваження у надзвичайних ситуаціях, в умовах стихійних лих, критичної загрози національній безпеці (ПНС=1, або 0). Шостий індикатор – чи відіграє президент головну роль у здійсненні зовнішньої політики, включаючи контроль над радою національної безпеки, а також вирішальне значення у виборі міністрів закордонних справ, оборони, представленні держави на міжнародній арені (ЗП=1, або 0). Сьомий індикатор – здатність президента достроково припиняти повноваження парламенту і оголошувати нові парламентські вибори. В даному випадку ми не розглядаємо такою здатністю підстави оголошення президентом про розпуск парламенту у випадку недотримання певних часових норм при інституційних формуваннях, як в Україні (ДРП=1, або 0). Восьмий індикатор – чи співпадає термін повноважень президента і парламенту країни (ТП=1, або 0). Більший термін повноважень президента, ніж парламенту, сприяє забезпеченню стабільності державної влади, особливо в умовах коли після парламентських виборів процес формування уряду затягується в часі. Перевищуючий термін повноважень, на думку ряду дослідників, також виступає головною складовою гарантування стабільності функціонування у відповідності до інституційного призначення основних політичних інститутів держави з боку голови держави. Що, відповідно, посилює його політичну вагу.

На підставі виділених індикаторів ми проаналізуємо конституції ряду европейських країн, де існує посада президента [15], США [16] та України. Вибір країн зумовлюється тим, що президентська форма правління відсутня в европейських країнах, натомість ці країни демонструють широкий діапазон варіантів парламентської та напівпрезидентської форм правління, які передбачають існування інституту президента. Відповідно, США розглядають зразковим прикладом президентської форми правління, яка власне в цій країні зародилась і набула своїх класичних рис. Щодо України ми окремо беремо повноваження Президента згідно Конституції, прийнятої на п’ятій сесії Верховної Ради 28 червня 1996 р. – І [17], та повноваження, що передбачені Законом України від 8 грудня 2004 р. № 2222- IV, який вніс зміни і доповнення до Конституції – ІІ [18].

Обрахунок показників по кожному індикатору дозволить нам отримати загальний показник з усіх виділених індикаторів. Максимальний показник має складати «8» і він буде відповідати максимальному рівню президентської могутності у системі взаємовідносин президент–парламент–прем’єр-міністр. Відповідно, показник «0» буде свідчити про слабкість позиції президента у зазначеній системі взаємовідносин.

Розглянемо результати нашого аналізу конституцій на підставі виділених індикаторів. Позиція президента США, яка відноситься до президентської форми правління, очікувано характеризується найвищим результатом (7 балів). Позиція президентів в країнах, які прийнято відносити до парламентської форми правління, характеризується показниками від 1 до 3 балів. Позиція президента Франції після зміни у 2001 р. терміну президентських повноважень з семи до п’яти років знизилась до показника 6 балів, однак залишається найпотужнішою серед европейських країн. Відповідно, позиції президентів Португалії та Фінляндії характеризуються 4 та 3 балами. Варто зауважити, що низький показник позиції президента Фінляндії пов’язаний із змінами до конституції країни у 1999 р., які увійшли в життя з 1 березня 2001 р., за якими повноваження президента були суттєво обмеженими. І нарешті, спірні щодо однозначного позиціонування у системі координат трьох форм правління позиції президентів Австрії, Ірландії та Ісландії поділилися – в одному випадку позиція президента Австрії (2 бали) та Ісландії (1бал) є близькою позиціям президентів з парламентською формою правління, а позиція президента Ірландії (4 бали) відповідає за своїми показниками позиціям країн з напівпрезидентською формою правління. Таким чином, повноваження президента у країнах з напівпрезидентською формою правління перебувають у межах 3 – 6 балів.

На підставі формальних показників ми можемо позиціонувати і повноваження президента України стосовно двох форматів конституційних норм. У першому періоді – до 2004 р. повноваження президента України корелюються із повноваженнями президента США за обсягом прав, тобто відповідають рівню президентських повноважень у країні з президентською формою правління. Аналіз же практичних дій конкретного президента Л. Кучми показує, що реальна влада, якою володів другий президент України, забезпечувала йому абсолютну домінацію не лише над прем’єр-міністром і урядом, які були залежними від президентської адміністрації, але і щодо парламенту, коли президент вирішальним чином впливав на формат більшості партійних фракцій незалежно від результатів виборів, відповідно, на їх поведінку під час голосувань. Це дає нам підстави констатувати, що фактичні повноваження Президента України до впровадження в дію змін до Конституції перевищували повноваження, закріплені за президентом Конституцією України та повноваження президента США. Тому розглядати позицію Президента України в даний період у системі координат напівпрезидентської форми правління буде некоректно, відповідне позиціонування слід шукати у межах президентської форми правління з ознаками тяжіння до авторитаризму. В другому періоді, який розпочався у 2006 р., конституційні повноваження президента України суттєво зменшились і їх позиціонування перебуває у межах повноважень президентів, властивих напівпрезидентським европейським країнам.

Порівняльний аналіз повноважень президентів України та країн Західної Европи і США

№№	Країна	ЗВ	ЦР	ГУ	ПВ	ПНС	ЗП	ДРП	ТП	Разом
1	Австрія (1945 -)*	1	0	0	0	0	0	0	1	2
2	Греція (1986 -)	0	0	0	0	0	0	0	1	1
3	Німеччина (1949 -)	0	0	0	0	0	0	0	1	1
4	Ірландія (1948 -)	1	1	0	1	0	0	0	1	4
5	Ісландія (1944 -)	1	0	0	0	0	0	0	0	1
6	Італія (1948 -)	0	1	0	1	0	0	0	1	3
7	Португалія (1982 -)	1	0	0	1	0	0	1	1	4
8	Фінляндія (2001 -)	1	0	0	1	0	0	0	1	3
9	Франція (1958/2001-)	1	1	1	1	0	1	1	0	6
10	Швейцарія (1848 -)	0	0	1	0	0	0	0	0	1
11	США (1824 -)	1	1	1	1	1	1	0	1	7
12	Україна (1996-2004)	1	1	1	1	1	1	0	1	7
13	Україна (2004-)	1	0	0	1	1	1	0	0	4

Підсумовуючи проведений аналіз, ми можемо констатувати, що позиціонування повноважень президентів має обов’язково включати в себе аналіз не лише прав і можливостей, які надаються президентам конституціями національних країн, але і реальні de facto повноваження. Обмежуючим чинником щодо могутності посади президента виступає парламент, зокрема, парламентська більшість. Загальною тенденцією европейських країн з напівпрезидентською формою правління є зменшення обсягу повноважень президентів на користь парламентів і фактичне наближення до характеристик країн з парламентською формою правління. Поодиноке виключення серед країн Західної Европи становить Франція, в той же час інститут когабітації здатний призводити до відчутного ослаблення повноважень президента цієї країни. Зміни до Конституції України, які вступили в дію у 2006 р., дозволяють констатувати фактичний перехід політичної системи, в контексті президентських повноважень, від президентської форми правління з потужними авторитарними характеристиками до системи координат напівпрезидентської форми правління.

Дискусії щодо пошуку нової «оптимальної» форми правління в Україні мають у собі декілька загроз/питань: 1) відсутні гарантії, що нова конструкція форми правління, яка може бути прийнята, після її практичної реалізації не виявить свої вузькі місця, як це сталося з політичною реформою 2004 р.; 2) досвід формування коаліції БЮТ і НСНУ після дострокових 2007 р. виборів засвідчив суттєве зростання ваги Президента України, оскільки він спирається на лояльні в політичному плані щодо нього політичні сили. За умов затвердження у парламенті цієї коаліції завершиться стан когабітації, відповідно, вага діючого президента суттєво зросте, оскільки він буде контролювати якщо і не всю частину «Нашої України», проте таку, яка буде володіти, використовуючи термін Дж. Сарторі, потенціалом «шантажу». Внаслідок цього загроза розпаду коаліції буде стимулювати «повагу» і «увагу» до вимог Президента, навіть коли вони будуть виходити за межі формально-правових повноважень. Слід наголосити, що подібне зростання повноважень глави держави за умов пропрезидентської більшості у парламенті відповідає базовим характеристикам напівпрезидентської форми правління, що неодноразово підтверджував досвід ряду европейських країн. Тому зміни у формі правління слід буде вносити на підставі ґрунтовного аналізу досвіду сприятливого для президента політичного розкладу сил у парламенті. Але досвід Франції і досвід політичної кризи 2007 року в Україні свідчать про необхідність внесення до Конституції України норми про право глави держави на розпуск парламенту за аналогією із нормами Конституції Франції. Дана норма зможе і суттєво посилити позицію президента, і бути чутливим запобіжником проти авантюр в парламенті.

Список використаних джерел

1. Романюк А. С. Порівняльний аналіз політичних інститутів країн Західної Европи. – Львів: Видавничий центр ЛНУ ім. І. Франка, 2007. – С. 193.
2. Siaroff A. Comparative presidencies: The inadequacy of the presidential, semi-presidential and parlamentary distinction// European Journal of Political Research. – #3. Vol. 42 (May 2003). – С. 287.
3. Lijphart A. Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. – New Haven & London: Yale University Press, 1999. – P. 117-118.
4. Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів: Пер. з 2-го англ. вид. – К. : АртЕк, 2001. – С. 79-80.
5. Duverger M. A new political system model: Semi-presidential government // European Journal of Political Research. – 1980. #8. – P. 166.
6. Там само. – С. 186.
7. Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. – С. 115-116.
8. Lijphart A. Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. – P. 121.
9. Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. – С. 118-119.
10. The Nature of Party Government. A Comparative European Perspective. / Edit. by J. Blondel & M. Cotta. – PALGRAVE, 2000. – P. 80.
11. Lijphart A. Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. – P. 121.
12. Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. – С. 120.
13. Siaroff A. Comparative presidencies: The inadequacy of the presidential, semi-presidential and parlamentary distinction. – P. 287-312.
14. Романюк А. Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Европи: інституційний вимір. – Львів: Тріада плюс, 2004. – С. 96-97.
15. Конституции государств Европейского Союза. Под общей ред. Л. А. Окунькова – М. : Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. – 802 с.
16. Конституция США// Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. Проф. В. В. Маклаков. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Изд-во БЕК, 2000. – С. 339-374.
17. Конституція України. Офіційне видання Верховної ради України. – К. 1996. – 117 с.
18. Конституція України (із змінами і доп.). – К. : Атіка, 2006. – 64 с.

---

* Термін походить від англійського слова cohabit – співжиття.

* Щодо Швейцарії відсутня однозначність у визначенні форми правління. Аргументація автора, на підставі чого Швейцарська республіка має відноситись до парламентської форми правління, викладена у монографії, присвяченій порівняльному аналізу політичних систем країн Західної Европи [14, 96-97].

* В дужках ми подаємо рік прийняття/зміни конституції, варіант якої ми аналізували.