Ярина Боренько

Що може реґіон? Співвідношення територіальної організації держави і можливостей реалізації реґіональних інтересів

Те, що Галичина – щось особливе, доводити певно що не треба. До тридцять дев’ятого ця ґеографічна країна мала небагато спільного з тим, що назвали Українською ССР. До речі “великий інтеґратор” українських земель Йосиф Віссаріонович Сталін теж ніколи ото за Україну не сприймав – інакше не “відкуповував” би нас у поляків за рахунок Вроцлава і Щецина як “компенсацію”. Депортовані зі своїх східних теренів німці ще довго вимагали, аби поляків пустили назад до Львова, а їм віддали, що їхнє. Якщо хтось ще пам’ятає, то була в межах Української РСР і автономія, – молдавська. До України як такої вона мала ще менше відношення, аніж Галичина, але – районування і адміністративна схема в Совєцькому Союзі лише символічно дотримувалася національного чинника – передовсім в основу було покладено фактор виробництва. І якби Молдавію не перейменували пізніше у ССР, може би не було там ніякого Придністров’я. А якби з нас зробили Галицьку автономну совєцьку соціалістичну республіку, то ми може були б тепер “крутішими” за Крим. Але все сталося інакше, хоча про галицьку окремішність ми говоримо і досі, лише сентименти до “Великої України” не дозволяють говорити про сепарацію. Але про федералізм говорити – це модно… забуваючи, звичайно, про те, що як би ми не перекроювали области і райони, скільки міст обласного, районного підпорядкування не створювали, це не дасть жодних позитивних результатів, допоки не буде визначено критерій територіальної організації. Тут ми розглянемо один із чинників, який суттєво впливає на політичні настрої і розвиває дискусію про територіальний устрій – реґіональні інтереси або силу реґіональних груп (еліт).

Реґіональні інтереси і територіальна організація держави

Саме слово “федералізм” викликає у багатьох ображених центром абсолютно необґрунтовані надії, нібито саме федералізація вирішить усі проблеми. Складність у тому, що під вимогою надання реґіонам більших прав часто розуміється саме федералізація країни, а інші варіанти адміністративної організації навіть і не прораховуються. Особливо це характерне для пост-комуністичних країн, де саме поняття унітаризму часто ототожнюється з централізмом, а це, у свою чергу, – з виключно негативним навантаженням, що походить від плановости економіки. Вимога ж децентралізації, у більший чи меншій мірі, є ознакою активізації реґіональних інтересів – у певний момент реґіональні еліти доростають до рівня, коли відчувають силу самостійно управляти відповідними сферами публічного життя. Якщо реґіональні вимоги насправді мають достатні підстави, то це веде до зміни адміністративних важелів управління країною. З практичної точки зору це варто розглядати, задавшись питанням: що потрібно для задоволення інтересів реґіонів – кардинальна зміна адміністративного устрою чи просто модифікація позицій реґіональних еліт у рамках існуючої системи?

На разі в Україні спостерігається все жорсткіша вертикалізація виконавчої влади, незадоволених серед категорії реґіональних впливових груп все більше і більше, та, проте, центру вдається утримувати навіть незадоволені реґіони у відносній “покорі”, яка забезпечується маніпуляціями у відносинах “центр–реґіон” у плані призначення намісників Президента та урядовців. Від такого балансу і залежить стабільність теперішнього режиму, але, оскільки ніщо не вічне, то варто передбачити шляхи вигідної реґіоналізації – колись це таки трапиться, і не обов’язково в результаті революції.

Питання у тому, чи заважає унітарний устрій розширювати реґіональні позиції, і наскільки можливість самостійної поведінки у реґіоні залежить від форми територіальної організації держави? У цьому зв’язку варто зупинитись на проблемі інституціонального розподілу державного суверенітету, тобто схемі інституцій і способів здійснення державної влади. Якщо державний суверенітет здійснює безмежно владний правитель чи військова кліка, формальна територіальна організація не має ніякого значення, оскільки роль реґіонів визначається не їх суспільними позиціями, а чинниками, що утримують саме таку форму реалізації суверенітету – це може бути чи конкретна кількість фінансів, чи реальний контроль економічних ресурсів, чи обсяг військового потенціалу. В Україні роль реґіонів, як і інших інтересів, визначає присутність в економічній системі. Тут Галичина в не найкращих умовах, оскільки, якщо оцінювати ситуацію з точки зору дня сьогоднішнього, то реальні гроші крутяться у східних реґіонах.

Територіальна організація держави, безперечно, впливає на форми політичної участи, як індивідуальної, так і групової (до політичної активности групи відноситься також і політична діяльність локальних чи реґіональних владних інституцій). Проте абсолютизувати тезу, що чим більша формальна реґіоналізація, тим більша можливість реґіонів творити самостійну політичну діяльність, не варто. Усе це діалектично пов’язано у такому простому і одночасно складному механізмі як держава. Надаючи занадто великої уваги формі – землі, області, повіти чи слободи – не варто забувати про суть і мету територіальної організації. Яка би схема адміністративної організації держави не впроваджувалась, основою рівноправного забезпечення інтересів реґіонів у політичній системі (як зрештою і будь-яких інтересів) є рівень розвитку демократії. Причому демократії не за формою, а за суттю, тобто важить не те, що записано у законі, а те, яким воно є насправді. Форма держави ніколи не була абсолютним визначником демократії – історія знає як федеративні тоталітаризми так і демократичні унітаризми. Але при жорстких тоталітарних режимах запорукою їх успішного функціонування є жорстка централізація – може навіть при формальному збереженні федеральних одиниць чи, принаймні, їх назв. Безперечно, федерація є складнішою формою держави, яка попереджує урізання інтересів реґіонів, але питання у тому, чи інтереси реґіонів та інтереси його мешканців одне і те саме, наскільки виправдовується влада реґіону, якщо центр є демократичнішим і в якій мірі окремий реґіон може стримувати авторизацію центральної влади у загальному вимірі.

Окрім таких політично-філософських категорій, на перший план в адміністративній організації виступає ще й проблема економічної самостійности, права управління фінансовими ресурсами і перерозподілу коштів. Як би територіальні одиниці не формувались, важко забезпечити їх рівнозначну економічну і політичну вагу на загальнонаціональному рівні. Завжди один реґіон виробляє більше товарів, а інший охороняє більшу смугу кордонів; в одному реґіоні чотири медінститути, а в іншому – п’ять технікумів легкої промисловости; в одному молоко на третину дорожче, аніж в іншому, але хліб на чверть дешевший. Усі ці дрібниці вимагають збалансування у державному механізмі. Відрахування у центральний бюджет повинні допомагати утриматись біднішим реґіонам, і це ні в якому разі не має сприйматись як “подачка”, а просто необхідна передумова функціонування усієї складної системи. Для реґіональної ідентичности і навіть свідомости важливо, щоби вона не суперечила загальнонаціональній, а доповнювала її. Саме завдяки такій збалансованості держава є державою, місто містом, а реґіон реґіоном. До правильного перерозподілу ресурсів треба бути готовим, і саме тому реґіоналізація вимагає належної консолідації нації, усвідомлення пріоритетів розвитку і відмови від методу “перетягування канату” при стягуванні коштів.

Аспект усвідомлення необхідности перерозподілу коштів певно що найосновніший, який говорить проти ідеї федералізації України. У спрощеному варіанті уявімо собі, що Луганська область є федеральною одиницею – там би вже давно позакривали усі незалежні телестанції, позвільняли б з роботи усіх політичних журналістів, а українську мову визнали б поза законом. Ну от, а тепер подивимось, що діється у федеральній землі Галичина? – свідомі українці перестали закуповувати у Луганська вугілля як відповідь на дискримінацію української мови і звернулись до поляків. Натомість Донбас перестав перераховувати у загальний бюджет гроші на утримання прикордонних військ Західного округу і по Львову ходять голодні солдати, просячи у перехожих на хліб. Ситуація гротескна, проте показує одне – у союзі реґіонів повинно мудро поєднуватись розуміння реґіональної і загальнодержавної ідентичности. Відповідальність перед власним реґіоном не повинна доходити до абсурду, так само як і повинна бути певна субсидіарність у перерозподілі коштів на користь інших реґіонів.

Саме тому федералізація – це процес природного об’єднання одиниць-носіїв глибокої колективної ідентичности у єдиний державний союз. Федералізація унітарної держави – свого типу нонсенс, тому мова може швидше йти про реґіоналізацію унітаризму, тобто про поступову автономізацію реґіонів, які мають на це певні підстави. Саме реґіоналізацію унітаризму варто сприймати як відповідь на претензії і задоволення інтересів локальних чи реґіональних груп, які мають відповідну візію самостійного управління окремими сферами публічного, культурного чи економічного життя у своєму реґіоні. Успішність проекту реґіоналізації залежатиме від того, наскільки правильно сформовані канали доступу до центрів політичних рішень, а це, у свою чергу, виявляється у інституціональному факторі організації державної влади. Мова йде про позиції реґіональних інтересів і ролі реґіонів у співвідношенні з іншими елементами політичної системи. Ознаками сильних чи слабких позицій є їх сумарний вплив на публічну політику, доступ до центру рішення та ролі, які групи відіграють на місцевому рівні. Поняття впливу на публічну політику пов’язується з тим, наскільки інституціональне оформлення і повноваження політичної влади залишають місце для артикуляції реґіональних інтересів – якщо влада блокує доступи до центрів рішення, то проблема вже у природі самої влади та реальному потенціалі груп.

Ілюстрацією невідповідности центральної політики і сили реґіональних інтересів може бути недавній скандал, пов’язаний зі стінописами Бруно Шульца. З точки зору дослідження поведінки реґіонів, то тут чітко вимальовуються дві проблеми. Перша – це те, що центральна влада не володіє достатнім рівнем політичної культури, аби скористатись з такої ситуації на свою користь (тут варто пам’ятати про те, що ця влада за рівнем історичної та культурної свідомости не є дотичною до галицького реґіону – зате її політичний стиль здійснення своїх повноважень задовольняє інші реґіони, для яких слово Шульц значить ще менше, ніж Лумумба). З іншої сторони, галицька реґіональна група інтересу не має потенціалу впливу на центр і, відповідно, не може винести проблему на високий рівень. Причина слабкости позицій галицької еліти у центрі зумовлена не лише недостатнім економічним впливом, але й локальними чинниками, такими як стилі політичної діяльности у реґіоні, недостатня поінформованість населення та позиції політичних партій. Навіть якщо Галичина була би не федеральною землею, а окремим “коронним краєм” зі своїм міністром закордонних справ, то проблеми зі стінописами Шульца все одно не могли би бути вирішеними на реґіональному рівні. Виходячи з природи зовнішніх центрів рішень, вирішити проблему нелегального вивозу все-одно можна лише у центрі.

Форма держави, централізм і локальні політичні рішення

У плані можливости впливу реґіональних груп на політику особливу увагу слід звертати на варіанти доступу до центру рішення, тобто формальні можливости участи у політиці – чи реґіональні групи мають можливості безпосереднього контакту з його учасниками, чи може такий доступ є обмеженим і вимагає посередників, якими є, в першу чергу, політичні партії. Усе це зводиться до фактору формального/конституційного розподілу правового суверенітету, що визначається через форму держави (унітаризм чи федералізм) та спосіб правління (парламентське чи президентське).

Тут ми підходимо до позиції груп, які є носіями реґіональної ідентичности, на місцевому рівні. Це визначається тим, наскільки важливими для інтересів груп є питання, які розглядаються на відповідних рівнях, і наскільки можливим є участь груп у місцевому рішенні. Місцеві амбіції задовольняються не лише на рівні великих територіальних утворень (федеральні суб’єкти або автономії), а також у малих територіальних громадах – районах, повітах, селах, містечках, дистриктах тощо. Наприклад, питання про фінансування недільної школи може вирішити локальний виборний орган, а про те, що не треба будувати за селом сміттєзвалище, до якого звозитимуть сміття з двох сусідніх районів, може постановити місцевий референдум. Про створення ВЕЗ постановить реґіональний уряд, а планку ПДВ обговорюватимуть у центрі.

Різницю між федеральним і унітарним визначає принцип делегування владних повноважень – зверху вниз, чи навпаки. Характерною рисою при федералізмі є представництво і врахування позицій реґіонів у процесі затвердження вищих нормативних актів. Таким чином, реґіони самі погоджуються чи не погоджуються зі своїми правами і обов’язками. При унітаризмі процес іде зверху вниз, права реґіонів практично надаються центральним урядом, при консультації і переговорах з різними акторами політичної сцени. Позиції реґіонів при унітаризмі вкладаються у наявні нормативні вимоги, тобто у партійні програми, функціональне представництво, експертні оцінки “мозкових центрів” тощо. Тут доступ до центру політичного рішення не є прямо реґіональний, а варіативніший.

Якщо брати критерій формального розподілу державного суверенітету, то унітаризм визначається тим, наскільки правова політика сконцентрована в одному центрі, а федералізм – розподілом владних повноважень між урядом та іншими суб’єктами. Спосіб правління важливий тут у тій мірі, наскільки суб’єкти рішення виходять з парламенту, через який визначається політика виконавчої влади, чи носій виконавчої влади обирається незалежно від законодавчої влади і проводить свою самостійну політику. Ці детермінанти створюють відповідні шляхи доступу до центру рішення, а також визначають тактику і стратегію груп, що, серед іншого, представляють також інтереси реґіонів. Усе це викликає всілякі конфігурації у структурі рішення. США як президентська федеративна держава і Німеччина як федерація канцлерської форми правління так само різні, як і унітарні президентсько-парламентська Франція і монархістсько-парламентська Іспанія.

Теоретично унітарна система обмежує доступ і точки впливу реґіональних груп на місцевих рівнях, у той час як федералізм веде до урізноманітнення доступу та можливостей впливу на різних рівнях – місцевому (федеральних одиниць) і загальнодержавному. Парламентаризм також обмежує доступ груп, а чітке розмежування влади веде до окупації точок впливу в урядових установах лобістами, які виходять радше не з реґіональних, а функціональних груп. Проте сучасні практичні ефекти розподілу правового суверенітету найбільше залежать від комбінації усіх названих факторів, а особливо – від типу політичної культури і позиції політичних партій. Загальний висновок тут може бути такий: високий рівень централізації не обов’язково означає слабкі реґіональні позиції, так само як федералізм не може автоматично означати великої впливовости реґіонів.

Унітаризм і реґіональні інтереси

Зв’язок з рангом каналів доступу до рішення і реальною владою індивідуальних груп і системи груп має декілька вимірів. Загалом усе це зводиться до тези, що збільшення політичних впливів, посилення позицій і відкритостости до центру політичного рішення для груп інтересу відбувається в міру децентралізації влади та урізноманітнення її структури. Наприклад, післяфранкістська Іспанія пішла шляхом надання адміністративним утворенням певних автономній в адміністративній, транспортній чи культурній політиці. Відповідно, багато реґіональних еліт змогли сконцентрувати свою політичну активність саме на цих сферах, а культурне самоврядування басків все-таки утримує на хисткому балансі складну етнічну ситуацію. Так само можемо сказати і про український варіант ускладнення авторитаризму, яким є Крим – локальні еліти, володіючи більшими квазі-державними атрибутами, аніж решта реґіонів, мають змогу застосовувати свої ресурси для їх перерозподілу на реґіональному рівні. Те, що Крим став “українською Сицилією” – ще один момент для дискусії, що в такій автономії є позитивного. Тим більше, що реальні носії кримської культурної автентичности – кримські татари – перебувають поза полем бенефецієнтів автономії. Ускладнення унітаризму відбувалось і в Італії, де є сильна реґіональна ідентичність з потужною історичною основою. Ще один приклад невдалого федералізму – сучасна Росія, де реґіоналізація фактично зійшла на рівень криміналізації та створення системи “удільних князівств”, над якими панує єдиний російський князь. Певним чином це калька ще з совєцької імперії – теж певного роду федерації, навіть із союзним договором.

Отже висновок тут буде такий - якщо в унітарній системі існує гнучка система місцевого самоуправління, то групи матимуть більші можливості участи в політиці, аніж у федеративній державі з централізованістю влади окремих суб’єктів федерації. Те саме стосується парламентарного чи президентського правління – групи можуть так само успішно добиватись виконання своїх вимог через тиск на парламентські органи, як урядові лобісти в президентській державі.

Ще одним важливим моментом у реалізації інтересів реґіонів (реґіональних груп) є природа партійної системи. Тут основними критеріями виступають можливості партій контролювати вибір партійних кандидатів, навести дисципліну в парламенті чи уряді, а також здатність правлячої партії чи коаліції контролювати політичну агенду й імплементацію рішень. Високі показники поданих компонентів говорять про міцні позиції партійної системи у політичній системі, а низькі ведуть до переважання інших соціально-економічних та політичних факторів (одними з яких цілком реально можуть бути реґіональні групи). Чим сильніша позиція партійної системи в межах відповідної країни чи її адміністративної одиниці або місцевости, тим сильніший контроль партій над здійсненням політики. Сила партії визначає точки доступу до політичного рішення для груп інтересу. Чим сильніша партійна система, тим більше обмежень для участи у політиці мають інші групи. Проте не слід забувати, що обмеження точок доступу не обов’язково означає зменшення впливу чи сили груп – подеколи це означає сильнішу пов’язаність груп і партій. Тут немає обернено пропорційної залежности між реальним впливом партії і групи – часто сильні партії є пов’язані з так само потужними реґіональними групами. Саме таку ситуацію ми маємо сьогодні в Україні, коли партії фактично є реґіональними, “прив’язаними” до однієї реґіональної еліти.

Чим сильніша партійна система, тим більше передумов для груп досягати свої цілі шляхом кооперування з партіями, а також впливу на політичну систему через партійну систему. Часто буває, що окремий інтерес з’єднується з відповідною партією. Це якраз і є вихід для певних реґіональних груп, які часто мають цілі, що виходять за спектр ліві-праві. Такими є реґіональні партії, скажімо, Італії, де є маса локальних партій, як Ломбардська ліга чи народна партія Південного Тіролю. Реґіоналізація партій також показує, що якщо вони і вкладаються у класичний партійний спектр, то у них все одно часто присутні і національні аспекти – найяскравіше це виражено у дуальній структурі бельгійського партійного спектру, коли, наприклад, соціалістичну опцію фламандці і валлонці представляють окремо. Наявність реґіональних партій – це також аспект урізноманітнення форми держави, адже обов’язковою передумовою розв’язку політичних претензій реґіональних груп є законодавча закріпленість такої можливости, яку гарантує відповідне виборче законодавство.

Реґіональний план Галичини

Баланс між реґіонами, тобто системність представництва реґіональних інтересів у центрі, є певною запорукою стабільности у державі. А стабільність, як відомо, є запорукою стійкости політичного режиму. В українському олігархічному режимі баланс реґіональних груп забезпечується їх участю у внутрішніх фінансово-корпоративних угодах залежно від сили, яку вони представляють. На Галичині був зроблений крок до певної угоди з львівською (вірніше, стрийською) елітою зі сторони центру для забезпечення стабільности результату президентських виборів. Які запити були в цієї групи, те вона і отримала у вигляді певних урядових посад і забезпечення присутности у керівництві областю. На перший погляд дрібний елемент українських владних перетасовок на зразок “губернатор – віце-прем’єр – губернатор” – це певне задоволення реґіональної групи і гарантія недоторканости їхніх ресурсів. Залишається думати: якби Галичина була федеративною одиницею, хто би нею правив? І чи вирішило би це проблеми політико-культурної фрагментації Галичини на рівні село-місто, чи загострило би ще більше? І чи не була би це вже необмежена олігархія, яка ще на разі стримується за рахунок вертикальних перетасовок, інспірованих центром?

І на завершення спробуємо намалювати таку собі картинку ідеальної України реґіонів. Можливо, до цього ще далеко, але чому би не помріяти? План реґіоналізації може бути індикатором демократичного розвитку, а людині завжди притаманно вірити у найкраще. Так от, уявімо собі, що Україна обрала нового Правителя. Обрала його не Галичина – це точно. Обрали його інші реґіони. Але новий Правитель виявився лояльним і от… чекає, що може запропонувати йому Галицька еліта? Вірніше, що вона може у нього вимагати? Пам’ятаймо при цьому, що промислові групи східних реґіонів набагато сильніші від наших. Претендувати на їхні інтереси ми не зможемо. Оскільки держава у нас олігархічна, то єдиним виходом (окрім тупої революції, звичайно) буде переконання Правителя у доцільності надання автономії. Але як і якої? Чи вирішить цю проблему намагання федералізації? Припустимо, колишні области організуються у землі чи реґіони, чи що-небудь інше. Але невже тоді все стане на свої місця?

Запанує абсолютна демократія.

Всі житимуть щасливо.

Не буде ніяких олігархів.

Ну і ясно, що війни ніякої не буде теж.

Усі гроші залишатимуться у місцевих бюджетах. Ми їх розподілятимемо як захочемо і нам буде добре.

Матимемо свій прапор і свою конституцію.

Святкуватимемо день народження цісаря.

Але це все фантазії, реально для посилення позицій реґіонів можна зробити хоча би таке, тобто запропонувати Правителю:

змінити структуру парламентських виборів, тобто забезпечити у пропорційному представництві реґіональні інтереси, якщо простіше – відмовитись від ідеї загальноукраїнського округу і поділити Україну на декілька реґіональних. Тут, до речі, добре влягаються амбіції федералізму – Галицький чи Подільський виборчий округ звучить непогано, а лякати така пропозиція нікого не повинна, все одно Схід на загальнодержавному рівні виграє;

змінити схему виборів до обласних рад, а то виходить, що у Львівській області править Стрий і Дрогобич. Як би ото правильно порахувати асиметричність, пов’язану з ґеографічним розташуванням міст обласного підпорядкування, то Правитель може би погодився – цей закон вже точно не був наперед продуманий;

надати “галицьким” областям автономію у сфері освітньої та культурної політики і представити план, наприклад, доцільности вивчення польської мови у школах або експериментального реформування вищої освіти за польською схемою (перед тим гарно поговорити з поляками – вони як-не-як наш адвокат в Европі, то може би допомогли ідейку “проштовхнути);

спробувати “просунути” ідею соціальних угод між державним і громадським сектором, мотивуючи це тим, що в Галичині маса громадських організацій, які не мають чим зайнятись – то чому б їх не залучити до будівництва европейського зразка України; це міг би бути такий собі реґіональний експеримент – не на одних же ВЕЗ світ замкнувся;

переконати Правителя, що навіть якщо по всій Україні він встановить середньовічний абсолютизм, Галичина може бути вікном в Европу, тому що вона просто гарна. Тому їй треба час від часу підкидати фінанси і давати свободу дій. І тоді Україна буде могутньою европейською державою.

До цих усіх фантазій додається одна проста річ – схема відповідальности перед потенційними виборцями і чистоти намірів. Певно що ідеалістичні галичани стоїчно витримуватимуть усе, що робитиметься під планкою европеїзації батьківщини і щиро віритимуть у те, що держава-бог робить правильно усе, що робить або не робить. В умовах розриву вертикальних зв’язків між електоратом і квазі-вибраними правителями легітимації дій нібито і не вимагається. Тому єдиним контролем над діями можуть бути лише якісь внутрішні амбіції на кшталт мрій про те, що внуки прочитають про твої починання в підручнику з історії, написаному спеціально для галицьких дітей. Якщо Правитель погодиться – формальний успіх буде забезпечено. І основне – не варто перейматись проблемами “Великої України”. Вони і без нас дадуть собі раду.