Єва Кіш

Реґіональна політика Европейського Союзу: стратегічні імперативи для України

© Є.Кіш, 2001

Статус реґіонів у Европі

Аналіз статусу та значення реґіонів у Европі, а також у структурі та політиці Европейського Союзу нині свідчить про той факт, що еврореґіони поступово формуються як реальні суб’єкти міжнародних відносин. Як цілком справедливо стверджує один із відомих реґіоналістів М.Кітінґ, “саме тепер реґіони після періоду досить наївної імітації здатні реально вчитися і пристосовувати досвід один одного до їх власних інституцій, традицій, культур та проблем”. Особливо важливим у цьому сенсі є досвід міжреґіонального співробітництва – як можливість для реґіонів Европи використати переваги від утворення спільних економічних реґіонів за умов міжреґіональної конкуренції щодо інвестування капіталів.

Стратегічна важливість реґіонального фактору в політиці Европейського Союзу зумовлена комплексом обставин, пов’язаних із сучасним процесом европейської інтеґрації, зокрема політикою розширення ЕС на Схід (чи як актуально визначають це питання скептики европейської інтеґрації– політикою “поглиблення” ЕС). Існує також об’єктивна необхідність врахувати розвиток реґіональної політики ЕС у контексті таких двох взаємопов’язаних світових явищ, як інтенсивного об’єднання світової економіки – ґлобалізації, – а також трансформації та розширення зони впливу Европейського Союзу, як єдиного суб’єкта у зовнішньоекономічних і вже у недалекому майбутньому і зовнішньополітичних міжнародних відносинах держав та світових інституцій.

Певна річ, що економічні чинники розвитку реґіонів країн–членів ЕС вимагають здійснення ефективної політики з метою ліквідації територіальних диспропорцій всередині кожної держави ЕС. Навіть тепер відмінності між реґіонами, які динамічно розвиваються, та депресивними реґіонами Европейського Союзу вражаючі. Аналіз соціо-економічного становища еврореґіонів виявляє основні відмінності між динамічним центром і периферійними реґіонами. ВВП на душу населення в 10 найсильніших реґіонах ЕС утричі перевищує ВВП у 10 найслабіших. Такі ж диспропорції присутні й у реґіональних показниках безробіття. Згідно з аналізом статистичних даних (EUROSTAT) від 10 лютого 2000 року, порівняльний аналіз 211 реґіонів Европейського Союзу системи класифікації рівня NUTS–II (Nomenclature of Territorial Units for Statistical Purposes) дослідження, співвідношення між 10 “найбагатшими” реґіонами та 10 депресивними свідчить про те, що:

Тож у зв’язку з розширенням ЕС на Схід постає принаймні три запитання, пов’язаних, зокрема, із трансформацією власне Европейського Союзу. Яким буде рівень розвитку реґіонів нових країн–членів ЕС із Центрально-Східної Европи порівняно передовсім із депресивними реґіонами Греції, Іспанії іПортуґалії? Яким чином ця четвірка “найбідніших” реґіонів буде реагувати на проблему перерозподілу коштів із різних фондів ЕС серед більшої кількости реципієнтів? Чи буде збільшено бюджет ЕС, оскільки зросте кількість депресивних реґіонів?

Таким чином, европейська політика реґіональних реформ була реакцією на проблеми реґіональних диспропорцій та проблеми структурних змін і включала спеціальні програми для депресивних індустріальних реґіонів, отже, економічні обставини детермінували формування та активізацію реґіональної політики Співтовариства. Реґіональне вирівнювання – мета національної політики країн–членів ЕС, і, незважаючи на диверсифікацію інструментів реґіональної політики, політика реґіонального об’єднання ЕС, яка проводилась Европейською Комісією, спрямована саме на реґіональне вирівнювання. Утім, поділ на національному рівні на процвітаючі реґіони і структурно слабі, які потребують допомоги, вимагає деякого уточнення, коли йдеться про загальноевропейську перспективу, адже “багаті” реґіони Італії все ще знаходяться позаду найбідніших у Великобританії, а східні землі Німеччини є депресивними реґіонами Европи (European Commission – 1999, а).

У контексті дослідження теорії реґіонального розвитку слід проаналізувати і складний феномен “реґіоналізму”, актуальність якого сьогодні зумовлена саме процесами евроінтеґрації та активізацією політичного статусу реґіонів Европи. Природно, що ситуація в кожному окремому реґіоні, його проблеми, потенціал і розвиток можливостей будуть першими чинниками, які аналізуватимуться за умов, що реґіони є соціо-економічно, природно і політично різними об’єднаннями, а їх національна інтеґрація протягом століть, а також і европейська інтеґрація в останні десятиріччя, формують неподільну частину реґіонального рівня. Традиційно реґіоналізм пов’язували із протидією модернізації, прогресу депресивних, структурно слабких (переважно сільських) реґіонів, які намагались протистояти будь–яким змінам, зберігаючи етнічну і культурну самобутність. У цьому зв’язку доцільно виокремити два головних напрями реґіоналізму: “bottom–up” – реґіоналізм як зростання політичної і економічної активности суб’єктів реґіону та “top–down” – реґіоналізм як формування державної реґіональної політики із врахуванням специфіки розвитку реґіонів.

Також заслуговує на увагу інтеґраційний реґіоналізм – як бажання модифікувати рівень реґіонального розвитку з метою інтегрування реґіонів у національну економіку за умов ігнорування реґіональної специфіки; та політичний реґіоналізм як бажання реґіонів здобути політичну автономію і сприяння поєднати самоврядність з розвитком економічної модернізації в умовах жорсткої міжреґіональної економічної конкуренції. Хоча реґіоналізм набагато складнішій феномен, репрезентує себе принаймні у двох формах – формі національних реґіональних політичних течій, які нині дестабілізуюче впливають на розвиток міжнародних відносин взагалі, і в прогресивній формі реґіональної економічної та політичної мобілізації суб’єктів реґіонів.

Необхідність інституціоналізувати реґіональні політичні течії сприяла політизації реґіонального розвитку, внаслідок чого зросли протиріччя між центром та реґіонами, а також у реґіонах з’явилися нові соціальні сили, схильні до модернізації на реґіональній основі, змінивши імідж реґіоналізму із “архаїчного” захисту старого на динамічну силу змін. Напруга між місцевим реґіоналізмом та реґіоналізмом як політикою держави загострилася наприкінці 1970–х років, оскільки центральні уряди, надаючи більшого пріоритету змаганню на світовому ринку, почали поступово зменшувати витрати на реґіональний розвиток. Таким чином, реґіон стає ключовим рівнем політичного діалогу та дій, де національні та ґлобальні сили стикаються з локальними вимогами та соціальними системами, що, зрештою, призводить до вимушеного взаємопристосування та поступок.

Формування концепції реґіональної політики ЕС

У 1957 році в Римському договорі про утворення Европейського економічного співтовариства (ЕЕС) лише у преамбулі була визначена необхідність зменшення суттєвих відмінностей у соціально–економічному житті різних реґіонів держав ЕС. Нині, у 2000 році, мета, засоби реалізації, загалом концепція і стратегія реґіональної політики Европейського Союзу значно модифікувалися поряд із трансформацією самого Евросоюзу.

Формуючи стратегію реґіонального розвитку, ЕС протягом уже понад сорока років намагається діяти так, аби ця стратегія базувалася на наявних можливостях і за допомогою якої можна було би посилити конкурентоспроможність реґіонів та паралельно ліквідувати їх відсталість. Однак, як це не прикро констатувати, але відмінності між реґіонами ЕС у XXI столітті не тільки не зникнуть, а навпаки, вони знову посиляться за умов вступу у 2004 – 2006 pp. нових країн ЦСЕ до Европейського Союзу. Так, навіть ВВП на душу населення в економічно найрозвиненіших державах ЦСЕ є нижчим від 50 відсотків аналогічного показника в Греції (найнижчий рівень в ЕС). По суті, низький економічний рівень розвитку робить для країн ЦСЕ неможливою участь майже у всіх структурних фондах. Значне зниження середнього ВВП у Европейському Союзі призведе до зниження порогу голосування для тих реґіонів, які сьогодні мають менше 75 відсотків ВВП на душу населення від середнього в ЕС. Більше того, цей умовний поділ на донорів та реципієнтів підсилиться також і боротьбою (активною лобістською діяльністю) між самими реципієнтами, позаяк треба буде здійснювати перерозподіл коштів із встановленого бюджету та фондів між більшою кількістю так званих “бідних” держав ЕС.

Важливим є і такий факт, що найпотужніша країна европейської інтеґрації – Німеччина – нині сплачує до бюджету ЕС найбільший внесок (за нею – Нідерланди, Швеція, Австрія), що свідчить про латентне визрівання конфліктної ситуації, яку можна попередити лише реформуванням інституцій Евросоюзу. Адже понад 80 відсотків видатків бюджету ЕС припадає на спільну аграрну політику та структурну політику ЕС (згідно з класифікацією ЕС реґіональна політика вбирає в себе соціальну та аграрну і є складовою структурної політики ЕС) і це за умов, коли очікується вступ нових “бідних” держав ЦСЕ до Евросоюзу. Взагалі реґіональна політика ЕС формується як окрема сфера, яка за бюджетом посідає друге місце після сільськогосподарської політики Співтовариства.

В інституційному плані слід відзначити, що Европейський Парламент узгодив у Реґіональній Хартії, Статуті мінімум вимог, які розглядаються як повноваження реґіонів в усіх країнах–членах ЕС. Проблематичним є також і питання реалізації єдиної аграрної політики для держав ЕС, яке ускладниться із вступом нових членів держав ЦСЕ, що є переважно аграрними державами. Адже серед головних принципів Common agricultural policy (CAP) можна відзначити єдині ціни, фінансову солідарність та преференції ЕС – як аграрні субсидії держав–членів ЕС. Утім, реалізація Єдиної аграрної політики в реґіонах Европейського Союзу вимагатиме реструктуризації – вирішення питання власности на землю, зближення рівнів розвитку сільського господарства між реґіонами ЕС, перерозподіл системи квот тощо.

Щодо такого важливого сегменту европейської реґіональної політики, як конвергенція на національному і державному рівнях, то Іспанія (як провідний лідер цієї четвірки),Портуґалія та Ірландія обрали стратегією економічного розвитку національну конвергенцію з метою досягнення вищих макроекономічних показників на зразок економічно найрозвиненіших країн–членів Европейського Союзу. Це в результаті не сприяло зменшенню реґіональних відмінностей між територіями всередині цих держав, навпаки, лише посилило реґіональний дисбаланс у них. Відмінним був стратегічний вибір Греції (за умов “потужного” впливу з боку ЕС), яка головною метою мала визначити реґіональну конвергенцію як зменшення реґіональних відмінностей в державі. Але як свідчать статистичні дані, за економічним розвитком Греція в структурі ЕС є однією з найбідніших країн.

Поряд із реалізацією реґіональної політики окремо кожною державою–членом ЕС на національному рівні (навіть перед тим як ці держави вступили в ЕС, вони вже впроваджували свою політику реґіонального вирівнювання, особливо за умов існування значних реґіональних розбіжностей – одним із найкращих прикладів є італійська політика щодо MEZZOGIORNO, спрямована на вирівнювання структурно слабкого півдня до стандартів “багатої” півночі) в Европі з середини 1970–х років розпочався процес формування та реалізації саме реґіональної політики Европейського Співтовариства з метою допомоги найдепресивнішим (відсталішим) реґіонам країнам–членам ЕС (передусім, це були вугільні та металургійні промислові реґіони, які знаходилися в умовах економічної стагнації, позаяк одним із головних завдань реґіональної політики ЕС є підтримка структурно слабких реґіонів, що класифікуються за рівнем безробіття, динамікою міґраційних потоків, показником ВВП на душу населення).

У 1980–ті роки істотні відмінності у соціально–економічному розвитку між державами–членами ЕС, а також значні диспропорції між реґіонами всередині країн ЕС набули актуальности і стали проблемою, що вже вимагала негайного розв’язання:

• Приєднання у 1973 році Великобританії до ЕС дало поштовх до формування власне концепції реґіональної політики Европейського Співтовариства, яка вже формується як окрема сфера і за бюджетом посідає друге місце після сільськогосподарської політики співтовариства. Протягом 1975–1988 років ЕС уже координувала реґіональну політику саме через Европейський фонд реґіонального розвитку (ЕФРР). По суті, реґіональної політики Співтовариства реально не існувало до вступу в нього Об’єднаного Королівства, і принципова мотивація щодо необхідности розробки концепції реґіональної політики була зумовлена економічними, передусім, фінансовими причинами – як підсилення політичної схильности британських громадян до членства в ЕС шляхом повернення внесків через реґіональну політику. Важливою була також і підтримка Італії в цей період, яка теж була зацікавлена у формуванні реґіональної політики Співтовариства, багаторічні зусилля якої у подоланні північно–південного дисбалансу не досягли реальних результатів.

• Вплив зовнішніх чинників ґлобального економічного розвитку (наслідки економічної кризи 70–х років, стагнація, проблеми виробництва та збуту продукції, зростання інфляції, збільшення кількости безробітних у країнах ЕС, ріст дефіциту торгівельного балансу) теж сприяв прискоренню формування власне концепції реґіональної політики Співтовариства, чітко визначивши два типи реґіонів, які потребують допомоги: по–перше, ті, що відстають у своєму розвитку (зокрема реґіони Італії та Ірландії) і по–друге, реґіони, що страждають від занепаду промисловости (переважно території Великої Британії).

• Із вступом у ЕС нових “бідних”, переважно аграрних держав (Греції, 1981 p.– ВВП у цій країні складав менше половини від середнього у ЕС, а внесок третини працездатного населення, зайнятого у сільському господарстві, складав 1/5 ВВП) співвідношення 10 найбагатших реґіонів та 10 найбідніших реґіонів за ВВП на душу населення збільшилося з 4:1 до 5,1:1. ПриєднанняПортуґалії та Іспанії (1986 p.), де вже з 70–х років ЕС займав основне місце в експортно–імпортних операціях цих країн, – надало Співтовариству більше сільськогосподарського характеру та призвело до зростання витрат фондів та внутрікомунітарних податків, адже нові аграрні реґіони Греції таПортуґалії виробляли ВВП на душу населення близько 40 відсотків від середнього показника по ЕС, тоді як “найбідніший” реґіон ще “дев’ятки” – півострів Калабрія – у 1973–1981 pp. виробляв 59 відсотків ВВП.

Поряд із необхідністю підпорядкування країн–членів головним правилам Співтовариства, із врегулюванням проблем рибальства, сільського господарства, імміґрації робочої сили, европейської монетарної системи, зросли і витрати Сільськогосподарського фонду, Европейського фонду реґіонального розвитку, Европейського соціального фонду, що зумовлювало необхідність збільшення бюджетних ресурсів Співтовариства і призвело до зростання внутрікомунітарних податків – ПДВ збільшився до 1,4 відсотка.

Отже, збільшення диспропорцій між реґіонами ЕС, намагання реґіонів посилити своє значення на противагу централізованим діям ЕС, нездатність ЕС швидко адаптувати у свій економічний простір нові “бідніші” держави – все це вимагало формування нової стратегії реґіонального розвитку. Протягом 80–х років XX ст. була розроблена нова стратегія реґіональної політики ЕС, головними детермінантами якої стали:

1) пріоритет інтересів саме економічного розвитку, на відміну від колишнього переважання соціальних чинників;

2) стимулювання приватного підприємництва, малого та середнього бізнесу;

3) сприяння розробці та реалізації не великомасштабних реґіональних проектів, а передача реґіонального планування “нижчим” територіально–адміністративним одиницям;

4) посилення інноваційної спроможности самих реґіонів;

5) вироблення нових механізмів щодо регулювання економіки відсталих територій, позитивна дискримінація периферійних прикордонних територій, як створення умов для розвитку вже існуючих підприємств.

З метою сприяння більшої цілеспрямованості та прозорости фінансування відсталих реґіонів і класифікації найвідсталіших реґіонів ЕС, у 1983 році були визначені єдині критерії з “проблемних” реґіонів ЕС:

Згідно з цією класифікацією, у 1983 році рата “відсталих” реґіонів становила відповідно 100 відсотків населення Ірландії, 51 – Італії, 36 – Великої Британії, 33 – Франції, 32 – Данії, 17 – Бельгії, 15 – Нідерландів, 12 – ФРН та 11 – Люксембурга. Усього на території цих відсталих чи проблемних реґіонів проживало 40 відсотків населення Европейського Співтовариства.

З метою формування єдиного европейського ринку з 1988 року розвиток реґіональної політики виокремлюється як пріоритетний напрям ЕС. Про що свідчить, зокрема, Єдиний Европейський Акт (1986 p.), який набув чинности у 1987 р. (ст.130 а.): “З метою гармонійного розвитку в цілому, Співтовариство продовжує поширювати діяльність, спрямовану на закріплення свого соціального та політичного єднання. Зокрема, Співтовариство намагається скоротити диспропорції між різними реґіонами та ліквідувати відсталість реґіонів, які знаходяться у несприятливих умовах”.

Для здійснення цієї мети були реформовані Структурні Фонди (секція Европейського сільськогосподарського орієнтаційно-гарантійного фонду, Европейський Соціальний Фонд), а також мережа фінансових інститутів (Европейський інвестиційний банк тощо). Серед головних заходів було визначено модифікацію діяльности Европейського фонду реґіонального розвитку (ЕФРР), який згідно ст.130 (с) був створений з метою “внести вклад в усунення значних реґіональних диспропорцій у Співтоваристві шляхом участи в розвитку та структурній перебудові реґіонів, що відстають у розвитку, а також і в конверсії індустріальних реґіонів, які перебувають у занепаді”.

Структурні Фонди ЕС

Щодо розвитку реґіональної політики ЕС слід виділити такий важливий сегмент правової основи розвитку реґіональної політики Европейського Співтовариства, як діяльність Структурних Фондів. Ще Паризький договір (1952), що заснував Европейське співтовариство вугілля та сталі, містив положення про позики реґіонам, де проводилася реструктуризація цих галузей промисловости. Згідно з Римським договором (1957) вже було засновано Европейський соціальний фонд з метою “поліпшення працевлаштування робітників і підвищення їхньої професійної мобільности в рамках Співтовариства”. Стаття 41 подібним чином розширювала можливості використання сільськогосподарської політики як інструмента реґіональної політики у сільській місцевости. До вступу Великої Британії, Ірландії і Данії було створено інструмент ширшої реґіональної політики – Европейський фонд реґіонального розвитку.

Договір про Европейський Союз (1991) – Маастрихтський договір – вніс поправки до Римського договору, створивши окремий розділ (ХVI) про економічну і соціальну згуртованість згідно з принципом, що діяльність різних фондів має бути скоординованою. Однак використання фондів усе ще здійснювалося через окремі встановлюючі статті і фрагментарно впроваджувалося через 7 (пізніше 8) цілей (objectives), які пересікають як різні фонди, так і ініціативи громад (Community Initiatives), що стосуються окремих проблем, спільних для реґіонів.

Структурна політика, особливо реґіональна підтримка, стала однією з найважливіших в ЕС. Її доцільність визначається передусім із огляду на видатки на структурну підтримку, що у 1992 році становили більше, ніж чверть усього бюджету ЕС. По–друге, ЕС набув широкої компетенції у цій галузі, значною мірою впливає на оформлення і розмах засобів реґіональної підтримки в державах–членах. У той же час реґіональна політика – це одна з тих сфер, яка є спробою розвитку европейської економічної інтеґрації шляхом активізації політичних ініціатив. По суті, Структурні Фонди слугують правовою основою реформування реґіональної політики Европейського Співтовариства. Структурна допомога слугувала формою компенсування за реальні або передбачувані втрати в результаті інтеґрації. Отже, хоча перші цілі реґіональної політики мали другорядну роль, втім ця політика була першою спробою усунути негативні диспропорції в реґіонах.

У цьому контексті заслуговує на увагу остання реформа Структурних Фондів на період 2000–2006 років. Так, 24–25 травня 1999 року Европейська Комісія у Берліні досягла згоди щодо пакета “Аґенда–2000”. який складається із визначених фінансових перспектив на період 2000–2006 років та плану регулювання і управління Структурними Фондами, загальною сільськогосподарською політикою. Істотною складовою реалізації ефективної реґіональної політики Европейського Союзу є також і втілення програми комплексного пакета документів “Аґенда – 2000”, (2000–2006 pp.), який містить вичерпний перелік важливих заходів – проведення фінансової реформи, реформування аграрної і податкової політики, вирішення питань, пов‘язаних з розширенням Евросоюзу. Згідно з цим документом передбачається скорочення цільових категорій Структурних Фондів до трьох:

• I категорія – найвищий ступінь сприяння тим реґіонам, де ВВП на душу населення становить менше 75 відс. ВВП у середньому по ЕС.

• II категорію становитимуть реґіони із високим рівнем безробіття (мета – підтримка структурно слабких реґіонів).

• III категорія – здійснення підтримки ініціатив в освіті, перекваліфікації (мета – розвиток людських ресурсів).

Нині одним із основних пріоритетів реалізації реґіональної політики ЕС є вимога ефективніше використовувати вже наявні ресурси, можливости реґіонів. Адже поряд із такими важливими принципами реалізації реґіональної політики ЕС, як субсидіарність, децентралізація та інші, найпотужнішим в “Аґенді – 2000’’ визначено принцип ефективности.

Таким чином, можна зробити висновок, що ця остання модифікація еврореґіональної політики в структурі проекту “Аґенда – 2000” не виходить за межі первісної ідеї “Европи реґіонів”. Більше того, наприкінці XX століття цей документ лише підтверджує факт посилення ролі реґіонів у Европі, актуальність проведення ефективнішої реґіональної політики.

Статус реґіонів в Евросоюзі

Аналізуючи процес розвитку інтеґрації держав Европи у другій половині XX століття, цілком справедливо та об’єктивно можна стверджувати, що реґіони Европейського Союзу сьогодні значно посилили свій економічний та політичний статус і вже не сприймаються лише як звичайні адміністративно–територіальні об’єднання.

Позитивними прикладами щодо формування вже у найближчому майбутньому “Европи реґіонів”, слугують такі дві країни, як Іспанія (яка проголосила в Конституції 1978 року, що є “державою автономних спільнот (реґіонів)” і “визначає організацію держави у взаємодії різних, по суті, рівних територіальних влад або навіть національностей”) та Франція, держава, що фактично презентує найсильніші нейтралістські традиції, у 1982 p. прийняла закони щодо незалежности реґіонів. Навіть такі невеликі країни ЕС, як Бельгія, нині почала “сповідувати вірність” принципу федералізму, а Австрія взагалі має сильні конституційні традиції федералізму, досить ефективно впроваджує принципи субсидіарности та децентралізації.

Статус 11 німецьких реґіонів (Lander) визначає посилення їх ролі та здобуття ними певних переваг у Европейському Союзі порівняно з 50–60–ми роками, коли ці реґіони–ландери лише самостверджувалися згідно з Конституцією 1949 року. Або, приміром, вимога формування реґіонів в Італії згідно принципу децентралізації (що зазначено у ст. 5 Конституції Італії) була втілена лише у 70–ті роки, бо факт незалежности реґіонів із власним конституційним статусом сприяв би реґіональній автономії в Европейському співтоваристві взагалі та посилив би позицію реґіонів усередині держави зокрема.

Уперше на інституційному рівні саме Маастрихтські угоди надали можливість реґіональним міністерствам презентувати свої інтереси у Раді Міністрів, але слід підкреслити, що реґіональні представники повинні презентувати цілу державу, а не тільки реґіони, і що погоджені положення мають бути досягнуті спочатку на національному рівні перед тим, як справа перейде до Ради Міністрів. Втім, Рада Міністрів (презентуючи інтереси країн–членів), як і національні уряди, несе таку ж саму відповідальність. Отже, лобіювання головним чином сконцентровано у Комісії з постійними делегаціями включно і реґіонів.

Тепер міжурядове співробітництво в Европі все більшою мірою схиляється до посилення ролі виконавчої влади, про що свідчать, зокрема, і процедури втягнення реґіонів у прийняття рішень Спільноти як частини троїстої системи міжурядових відносин.

З точки зору посилення та активізації власне реґіонів як суб’єктів европейської політики, згідно Маастрихтської угоди було створено Комітет реґіонів, що можна вважати першою спробою врахування реґіонального чинника у европейському правовому економічному та політичному просторі. Утім, фактично реґіон в Европейському Союзі ще не завжди розглядається як фундаментальний та головний детермінант ідентичности з суспільством чи з державою, а використовується нею лише як засіб для досягнення певних цілей. Про що свідчить, зокрема, і активне використання принципу субсидіарности з точки зору тактики лише у площині країна–член ЕС і Евросоюз, та ігнорування подеколи цього принципу саме у внутрішній політиці держав ЕС.

Створення Комітету реґіонів сприяло також і завершенню довготривалої дискусії щодо поняття “реґіон”, адже визначення, що дається Парламентом у Хартії Реґіоналізації ЕС, є досить загальним, хоча чітко виокремлює повноваження і відповідальність “реґіонального фактору” у Европейському Союзі. Більше того, – навіть визначає ймовірні шанси імплементації. Для прикладу доречно навести визначення реґіону, сформульоване Асамблеєю Европейських реґіонів: “реґіон – це територіальне об’єднання під безпосередньою юрисдикцією суверенної держави з системою самоврядування. Реґіон повинен мати свою конституцію, статус автономії чи інший закон, який є складовою законодавства держави, яка визначає організацію та повноваження реґіону“.

Отже, можна зробити висновок, що реґіоналізація не зводиться до процесу звичайної адміністративної децентралізації. Існує багато аргументів як для виборів демократичних легітимних органів реґіонального представництва, так і для передачі таким органам основної компетенції vis–a–vis місцевими владами локальних реґіонів, провінцій, департаментів та муніципалітетів. Якщо перефразувати вислів Ернеста Ренана, тоді реґіонам потрібен “щоденний безкінечний плебісцит”, якщо вони справді хочуть бути суб’єктами політичних та економічних відносин. Цілком прагматичне можна стверджувати, що за умов отримання реґіонами реальних повноважень, у майбутньому рівень сприйняття реґіонами динамічно змінюватиметься, зосереджуючись навколо центральних аспектів позицій реґіону з метою подолання структурної кризи.

Функції і класифікація реґіонів

Головним завданням реґіонів є їх комплементарна (доповнююча) функція, що пов’язано із процесом европейської інтеґрації. Фактично европеїзація як процес призводить до зміни всієї системи взаємозв’язків – ролі, компетенції та співвідношення функцій органів виконавчої влади, – модифікується система прийняття рішення національними органами влади (national decision–making), що з усією чіткістю виявилося вже у процесі ратифікації Маастрихтської угоди. Саме тут виявляється доповнююча, комплементарна функція реґіонів, що залежить від “ваги” певної держави в структурі Евросоюзу.

У контексті пошуків інтенсивних форм кооперації на всіх рівнях усередині Европейського Союзу вкрай важливою є функція сумісности (compatibility) реґіонів. Розмір адміністративного об’єднання має важливе значення для держави і меншою мірою стосується реґіону. Приміром, у Німеччині відмінність між розмірами реґіонів значніша, ніж у централізованих державах, де адміністративне і реґіональне планування вимагає стандартизованих розмірів об’єднань. У той же час реґіони в децентралізованих державах ЕС сприяють саме зменшенню відстані між великими і малими державами–членами ЕС.

У цьому зв’язку доцільно виокремити такий важливий сегмент соціально–економічного та реґіонального планування, як вимога самодостатнього розміру (self–sufficient size) для реґіонів. Безперечно, що розмір – це досяжна мета: чим більше реґіональні кордони пов’язані з місцевою історією, тим менше вони можуть бути змінені кризою. Також реґіони можуть відчути на собі і ґлобальні впливи – негативні і позитивні наслідки розвитку ринкової економіки. Самореформування може відбуватися на рівні кількох невеликих реґіонів з метою набуття самодостатности серед інших европейських реґіонів, адже пріоритет мають ті реґіони, що отримали компетенцію, відповідну до їх значення і розміру для прийняття рішень.

Реґіони можуть посилити своє значення кількома засобами, які, приміром, зосереджуються у горизонтальній кооперації та рівності інтересів. У першу чергу це відбувається в національних державах, через національні кордони та на рівні ЕС. Адже міжнаціональна кооперація передбачає (у теоретичній площині), що досягнуті угоди підписані в інтересах територій. Хоча це може призвести до створення альянсів чи союзів навколо політичних партій, аби посилити позицію реґіону в конституційній структурі держави. Тому важливим є ступінь, до якого мають піднятися европейські реґіони – з розробленими ініціативами і концептуальними рішеннями саме з метою посилення свого впливу.

Значення четвертої функції – “підштовхування “ (impulse function) реґіонів – полягає в першочерговій здатности до орієнтації і допомоги в посиленні спільних елементів серед місцевого населення від розвитку мови, культури, історичних традицій до активізації економічних традицій та інтересів, що найоптимальніше можна здійснити саме на горизонтальному і локальному рівнях. Вироблені в цьому контексті реґіональні стратегії мають сприяти формуванню та розв’язанню таких проблем реґіону, коли вони в компетенції саме реґіонів.

У процесі розвитку мережі зв’язків (networking) реґіонів, як функції, виявляється їх здатність створювати зв’язки між собою в різних сферах на основі рівноправ’я та партнерства, що є дуже ефективним як між реґіонами всередині ЕС, так і між транскордонними реґіонами. Саме в цьому сенсі дуже важливим є двостороннє та багатостороннє міжреґіональне співробітництво з метою розв’язання окремих конфліктів інтересів і реалізації транскордонної співпраці на горизонтальному рівні. Як позитив, слід відзначити, що передумовою таких зв’язків є відсутність перешкод для реалізації “внутрішньої” та “зовнішньої” політики реґіонів.

Принцип реґіонального партнерства визначається, зокрема, ступенем активности населення реґіону, діяльністю асоціацій, соціальних акторів і розвитку ними своїх ідей для загальних цілей. Майбутній процес реґіоналізації (про що свідчать передусім Маастрихтські угоди, “Аґенда – 2000”) в рамках Европейського Союзу визначається тим, яким чином, якою мірою і з якою метою у практичній площині реґіональні розміри залежать від соціальних акторів.

Підбиваючи підсумок щодо вищезазначених функцій реґіонів, слід відзначити, що ці функції треби розглядити лише комплексно і в контексті визначення реґіону як найважливішого резерву для внутрішньої єдности Европейського Союзу (pure cohension potential). Саме цей аргумент є дуже важливим навіть з політичної точки зору, бо усуває будь–які сумніви щодо можливого переважання відокремлюючих чи відцентровуючих тенденцій, які можуть призвести до дезінтеґрації чи спричинити збройний локальний конфлікт.

Таким чином важливість цих функцій, а також і принципів реґіональної політики Евросоюзу (зокрема статус, що надасться реґіонам згідно головних цілей ЕС, acquis communautaire – як збереження забезпечених досі досягнень співтовариства) полягає в тому, що для узгодженого переходу компетенцій і відповідної зміни окремих прав на рівні прийняття рішень (що характеризує процес “знизу вгору” (bottom up) інтеґрації від націй до Співтовариства) необхідні спільні єдині правила.

У 1988 році з метою надання ЕС фінансових ресурсів передусім найвідсталішим реґіонам була розроблена єдина система класифікації NUTS (Nomenclature of Territorial Units for Statistical Purposes), яка полегшує проведення статистичного аналізу відсталих реґіонів, зокрема, і реґіонів ЕС, а також сприяє чіткому визначенню різного рівня розвитку реґіонів, категоризуючи їх як територіальні одиниці. Усього NUTS поділяється на 5 рівнів (три з яких NUTS 1–3 реґіональні, а два NUTS 4–5–місцеві одиниці реґіональної статистики ЕС).

Саме рівень NUTS 2 вимагає у більшості випадків якомога повної відповідности – уніфікації територіального адміністративного поділу держави–члена ЕС до критеріїв реґіонального поділу (NUTS 2) Европейського Союзу. Адже від виконання цієї умови залежить, по суті. надання фінансування і дотацій із Фондів ЕС. Отже, відповідність NUTS 2, по суті, є необхідною умовою для держав–аплікантів Центрально-Східної Европи, а також і для України.

Головні принципи реґіональної політики ЕС

Суть питання полягає в реалізації саме головних принципів европейської реґіональної політики з урахуванням специфіки держав Европи, зокрема ЦСЕ та України. Так, згідно з класифікацією реґіональної політики ЕС визначено такі базові критерії:

Субсидіарність (громадсько–політичний принцип, за яким вищі суспільні одиниці мають право і повинні розв’язувати лише ті проблеми, на виконання яких нижчі структури не здатні), як базовий принцип, дійсний з часу підписання угоди про Европейський Союз, нині переживає своєрідний ренесанс. Адже згідно з Маастрихтською угодою, цей принцип с базовим для ЕС (ст. З): “ У сферах, які не входять до окремої юрисдикції Співтовариства, воно згідно принципу субсидіарности починає свою діяльність лише в тому випадку, коли буде неможливо достатньою мірою досягнути цілі визначених заходів на рівні держав-членів, і тому в силу їх масштабу чи дієздатности можуть бути здійснені ефективніше на рівні Співтовариства”.

Децентралізація. Одвічною дилемою реґіонального розвитку є перерозподіл владних повноважень, ресурсів, бюджету, надання диференційованих дотацій із спільного бюджету та фондів ЕС на користь менш розвинутих реґіонів з метою досягнення певного вирівнювання економічного розвитку та досягнення політичної стабільности. Отже, поряд із субсидіарністю, саме децентралізація, як перерозподіл повноважень реґіонів з метою їх ефективного використання та заохочення реґіональних ініціатив, оптимізації практичного вирішення питань саме на реґіональному рівні, а також розмежування функцій та повноважень між різними рівнями управління ЕС, становлять дві головні основи реґіональної політики ЕС. Важливість цих двох принципів безперечна. Адже їх реалізація (що є метою ефективної” европейської інтеґрації) посилює відповідальність на місцевому рівні та активізує локальні ініціативи. В цьому контексті посилення місцевої компетенції важливо і з точки зору послаблення (чи зниження) надмірного впливу національного рівня. Важливо, щоб ці рівні стали прозорими. В інноваційних програмах реальні суб’єкти реґіонального розвитку мають об’єднувати свої зусилля, а вже в фінансуванні центральні чи наднаціональні рівні мають пріоритет у підтримці реґіонального розвитку.

Партнерство. Фактично, партнерство є співробітництвом між суб’єктами різних рівнів (Евросоюз, держава, реґіон) територіально–адміністративних одиниць з часу визначення мети до завершення реалізації конкретного проекту. Цей принцип базується на тій умові, що діяльність та розвиток реґіонів може здійснюватися лише тоді (власне тоді ж реалізується і принцип субсидіарности), коли суб’єкти співробітництва постійно та послідовно співпрацюють з метою досягнення спільної мети. Вертикальний сегмент цього співробітництва відображає також і головну умову, специфіку взаємозв’язків, а саме: Евросоюз та держави–члени мають визначити цілі та розробити стратегічні плани розвитку спільно з реґіонами із якнайширшим залученням громад, місцевих ініціатив, економічних та політичних суб’єктів реґіонів. Співпраця у площині реґіон–реґіон, як розвиток транскордонного співробітництва, та співпраця локальних територіальних одиниць, громад також є важливим сегментом вертикального співробітництва.

Важливим аспектом партнерства (власне реалізації цього принципу) є реалізація як ініціатив нижчих рівнів, так і втілення в життя координації з боку суб’єктів реґіональних та національних рівнів (певна річ, враховуючи їх функції). Співпраця у площині реґіон–реґіон, як, приміром, розвиток транснаціональних просторових зв’язків, транскордонне співробітництво реґіонів та співпраця локальних територіальних одиниць, громад також є важливим сегментом вертикального співробітництва. Адже саме реґіон, реґіональний рівень є пріоритетним напрямом Европейського Союзу щодо сприяння просторовому розвитку своїх реґіонів. Утім, вищезазначені дії не можуть бути здійснені без розробки, якнайширшого залучення до процесу реалізації суб’єктів локального рівня, виконання та контролю стратегічної програми з боку суб’єктів на місцевому рівні.

Програмування. Під програмуванням слід розуміти розробку на основі партнерства стратегій розвитку з урахуванням пріоритетних довгострокових та короткострокових цілей. У реґіональній політиці Европейського Союзу принцип партнерства визначає пріоритет інвестування не окремих проектів чи дій, а програм, які мають глибинний вплив на розвиток усього реґіону. Стратегія територіального програмування базується на чітко розробленій системі цілей, бо слід ураховувати як інтереси “знизу” реґіонів, громад у контексті сприяння просторовій ефективности, так і доцільність врахування загальнонаціональних пріоритетів “згори” як сприяння розвитку національної економіки.

Програмування також передбачає визначення дій, виконавців, джерел фінансування, моніторингу, вирахування ймовірних позитивних та негативних впливів на соціо–економічний розвиток реґіону взагалі та довкілля, зокрема.

Таким чином, програмування – це цілеспрямований процес послідовного виконання певних кроків від визначення мети до повної реалізації проекту, що також створює умови для більшої прозорости джерел, їх координації у просторі і часі та їх моніторингу.

Концентрація, адиціоналізм. Реалізація принципів концентрації та адиціоналізму означає, що фінансові ресурси, які надає ЕС окремим державам–членам чи суб’єктам територіального, реґіонального розвитку, мають бути доповнені за рахунок місцевих джерел. По суті, ці два принципи мають взаємодоповнюючий характер і головною умовою ставлять кооперування та ефективне використання ініціатив; пошук та розвиток власних джерел фінансування програм реґіонального розвитку. Загальноприйнято, що 50 відсот. того чи іншого проекту фінансує держава-член ЕС, а внесок депресивних реґіонів становить мінімум 20 відс. Отже, весь тягар додаткового фінансування лягає на національні бюджети. Ефективна реалізація принципів концентрації та адиціоналізму в реґіональній політиці Европейського Союзу має подвійну мету, що передбачає: посилення та концентрацію наявних ресурсів задля сприяння реалізації визначених цілей реґіонального розвитку; виявлення таких територіальних одиниць, які мають однакові чи подібні проблеми (низьку частку доходів, великий рівень безробіття тощо), що важливо для створення статистичної бази найвідсталіших реґіонів.

Висновки

Підсумовуючи вищезазначене, можна стверджувати, що структурна підтримка, яку забезпечує ЕС, і в цьому контексті реґіональна політика Европейського Союзу до 1990-х років XX століття досягли самостійности. В той же час ЕС продемонстрував свою здатність досягати консенсусу, який дає адекватну компенсацію інтересам учасників, про що, зокрема, свідчить і “Аґенда – 2000”. У 1999 році структурна допомога становила понад 30 мільйонів екю, три чверті з яких отримали депресивні реґіони Европейського Союзу.

Суть адаптації европейської реґіональної політики для України визначається у чіткому застосуванні головних принципів цієї політики Евросоюзу. У зв’язку з цим важливого значення набуває необхідність розробки науково обґрунтованої Комплексної державної реґіональної політики України (що ускладнюється специфікою територіально–адміністративного устрою, економічною кризою та відмінними ґеографічними, економічними, просторовими, історичними ознаками). Але працюючи над концепцією, нам не варто черговий раз винаходити велосипед, бо реґіональна політика навіть в державах ЦСЕ розробляється і впроваджується згідно з критеріями Европейського Союзу. Утім, це не означає повної імплікації структури цієї політики на держави ЦСЕ та Україну, адже останні істотно відрізняються за просторовими і особливо – за економічними ознаками.

Концептуальна розробка еврореґіональної політики в нашій країні є реальною умовою та об’єктивною необхідністю, зважаючи на активну участь України в европейському реґіональному співробітництві у XXI столітті.

Вивчення досвіду взаємодії европейських політичних, владних інститутів є важливою умовою з точки зору вироблення та впровадження єдиної методики, оптимальної структури своєрідних регуляторів реґіональних та державних взаємовідносин – як пошуку компромісів між локальними та загальними інтересами в Україні. З точки зору інституалізації системи реґіональної політики Европейського Союзу в Україні треба враховувати інкрементність цього процесу, адже він триватиме десятки років, трансформуючи старі–нові інституції реґіональної та центральної влади.

Отже, вкрай необхідно створити гнучку та стійку систему врегулювання локальних та загальних інтересів, шляхом:

– реформи адміністративно–територіального устрою держави;

– визначення ієрархії, статусу реґіонів за нормами европейського міжнародного права;

– формування ієрархії органів реґіонального самоврядування з урахуванням реґіональної специфіки (використання головних принципів таких визначних документів, як Европейська Хартія місцевого самоврядування, Хартія Конгресу місцевих і реґіональних влад Европи);

– вироблення власне механізму дії інститутів на місцевому та реґіональному рівнях та способів контролю за ними.

Економічне об’єднання Европи, а також політична інтеґрація держав Европейського континенту зазнає швидких змін і, по суті, є велінням часу, відображає зростаючу потребу політики об’єднання держав континенту в контексті реалізації еврореґіональної політики з метою зменшення диспропорцій у розвитку реґіонів та сприяння стабільности в різних вимірах у різноманітній Европі.

З огляду на зміну ґеополітичних та ґеоекономічних обставин на континенті, що впливають на реґіональний розвиток, держави Европи пристосовуються до нового стратегічного середовища, яке вже формується внаслідок як реформи ЕС, так і проведення політики розширення на Схід у контексті розвитку ідеї Европи не тільки у ґеографічному, політичному чи економічному вимірах, а передусім як вільного та різноманітного европейського культурного простору. Отже, часткова модифікація еврореґіональної політики відкриває нові форми всеохоплюючої координації европейських реґіонів, посилює їх роль у реалізації адекватної міжнародної політики на реґіональному рівні.

1. Бусыгина И.М. Настоящее й будущее “Европы регионов” (проблемы европейского регионализма) // Мировая экономика и международные отношения,– №9.– 1993.– C.78–86.
2. Дені де Ружмон. Европа у грі. Шанс Европи.–– Львів, 1998.– 273 с.
3. Европейский Союз. Сборник международных терминов из области права и управлення. (Europaische Union) – т. 3.– Мюнхен. 1998.– 384 с.
4. AGENDA 2000. For a Stronger and Wider Union. DOC/97/6.– European Commission, Strasbourg. 15.July 1997.
5. The Amsterdam Treaty. Official Publications of tile European Communities, Luxemburg (1999).–96 p.
6. Anderson, Malcolm. The agenda for police cooperation In: Policing across national boundaries (1994), pp. 3–21.
7. Cohesion in the European Union. Regional Policy and Cohesion. European Union. Cohesion Report. Fact Sheet, 1999.
8. Cohesion Policy and European integration–building multilevel governance.– Oxford, 1996. ETS No. 106 European Outline Convention on transfrontier cooperation between territorial communities or authorities, Madrid, 21 May 1980.
9. Commission of the European Communities 1996. First Report on Economic and Social Cohesion. Brussels/Luxembourg: Commission of the European Communities. (1996).
10. An Enlarged Europe. Regions in Competition? (edited by Sally Hardy, Mark Hart, Louis Albrechts, Anastasios Katos) Regional Studies Association.London (1995).
11. The European Regional Development Fund. Official journal of the European Communities. N L 73/1, 21 March (1975).
12. The European Union and the regions, (edited by M.Keating. B.Jones) – Oxford: Clarendon Press (1995), 306 p.
13. Jeffery, Charlie. The Regional Dimension of the European Union London (1997) 223 p.
14. Grenville J.A.S., Wasserstein, Bernard. The Major International Treaties since 1945. London: Methuen (1987).
15. Hart, Mark. Convergence, Cohesion and Regionalism: contradictory trends in the new Europe In: Modern Europe. London (1998), pp. 164–185.
16. Harvie, Christopher. The Rise of Regional Europe. Historical Connections. London–New York (1994), 92 p.
17. Hooghe, Liesbet. Cohesion Policy and European Integration: Building Multi–Level Governance. Oxford (1996), 458 p.
18. Molle Willem, Cappellin Riccardo, Regional Impact of Community Policies in Europe. Newcastle (1988). 199 p.
19. Morgan, Roger. Regionalism in European Politics. Policy Studies Institute, London (1987), 206 p.
20. Regional Policy. Fact Sheets on the European Union. Directorate–General for research. Official Publications of the European Communities, Luxembourg (1998), pp. 142–147.
21. Regions in Europe. Edited by P.Le Gales and C.Lequesne.– London–New York (1998).
22. Reform of the Structural Funds 2000–2006. Comparative analysis. EU Structural Funds. European Commission, Brussels (1999).
23. Reform of the Structural Policy: Result of the Berlin summit. Directorate–General for Regional Policy and Cohesion.European Commission. March (1999).
24. Sixth Periodic Report on the regions: Summary of Main Findings. Fact Sheet. 04.02.99 EN. Regional Policy and Cohesion. European Commission. (1999).
25. Theory and Reform in the European Union (edited by Chryssochoou D. ) (1999).