Сергій Романюк

Політика реґіонального розвитку в Україні: сучасний стан і нові можливості

© С.Романюк, 2001

Україна знаходиться напередодні суттєвих змін у державній реґіональній політиці. Зміст цих змін визначатиметься як рівнем усвідомлення суспільством та владою сутности соціально-економічних процесів, що відбулися у реґіонах за останні десять років, так і обранням моделі, за якою відбуватиметься подальше регулювання реґіонального розвитку.

Дискусії, що точаться навколо реґіональної проблематики, особливо останнім часом, засвідчили багатоманітність точок зору, у першу чергу пов'язаних із різним розумінням термінології самого її предмету. Існують суперечки щодо визначення понять реґіон, реґіональна політика та змістовне її наповнення. Особливо це проявилося у процесі розробки проекту Концепції державної реґіональної політики, де домінувало принаймні три концептуально різні підходи. Перший зосереджував увагу на суто політичній проблематиці: яким чином побудувати політичну владу на реґіональному та місцевому рівнях; як обирати губернаторів; у якій формі мають існувати місцеві державні адміністрації; яким чином сформувати двопалатний парламент; як об'єднати територіальні громади задля їх укрупнення. Другий базувався на створенні великих реґіонів (так званих економічних районів); визначенні для кожного з них напрямків економічного, соціального, гуманітарного, етнічного, екологічного та іншого розвитку та їх реалізації шляхом прийняття державних програм з відповідним фінансуванням. Після тривалих публічних обговорень перевагу отримав третій підхід, який є порівняно найбільше наближеним до понятійного апарату, що ним користуються в країнах Европи. Хоча кінцевий варіант проекту концепції не позбавлений певного компромісу стосовно двох перших підходів.

Безперечно, проблема державного регулювання реґіонального розвитку є системною, такою, що синтезує і політичний, і економічний, і соціальний та інші виміри. Важливим є змістовне наповнення самого терміну “державне регулювання”: чи воно пов'язано із прямим адмініструванням процесів, що відбуваються на реґіональному рівні, як це і досі відбувається в Україні, чи стверджує нову роль державної влади, що полягає у створенні умов для розкриття потенційних можливостей розвитку самих реґіонів.

Дослідження державної політики щодо реґіонів свідчать про те, що за роки незалежности мало що змінилося від совєцьких часів. У реґіональному розвитку тоді переважав і продовжує переважати нині галузевий підхід центральних органів виконавчої влади; державні ресурси розподілялися переважно за суб'єктивними ознаками; відносини між центром та реґіонами, у першу чергу міжбюджетні, носили дестимулюючий характер, що призвело до посилення економічної замкнутости значної частини реґіонів, не спонукало до створення конкурентного середовища як у них самих, так і між ними, а тим більше пристосування їх до процесів ґлобалізації.

Для визначення характеру необхідних змін у реґіональній політиці важливим вбачається співставлення динаміки процесів, що відбулися за останнє десятиріччя на реґіональному рівні із зміною інструментарію державного регулювання розвитку реґіонів, що застосовувався у цей період.

Примітка. Термінологія, що використовується у даному дослідженні, наступна. Під реґіоном розуміється найбільша адміністративно-територіальна одиниця субнаціонального рівня, яка має виборну владу, юридичну незалежність та власний бюджет. В умовах України це рівень области та Автономної Республіки Крим. Виходячи із особливого статусу, до числа реґіонів віднесена також столиця держави м. Київ. Таким чином, дослідження здійснюється у 26 реґіонах.

Під державною реґіональною політикою розуміється систематизований вплив на реґіони з боку центрального уряду, а також його територіальних підрозділів.

I. РЕҐІОНАЛЬНІ ДИСПРОПОРЦІЇ, ЇХ МАСШТАБИ І НАПРЯМКИ ЗМІН У ЧАСІ

Перш за все, слід відмітити поглиблення реґіональних диспропорцій та збільшення їх масштабів за останні 10 років.

Примітка. В Україні вперше валова додана вартість у реґіонах відповідно до міжнародних стандартів національних рахунків 00Н, введених у 1993 році, була розрахована у 1996 році. Тому доти дослідження здійснюється за динамікою валових показників у найвагоміших секторах економіки – промисловості та сільському господарстві.

У постійних цінах 1990 року випуск продукції у промисловості у 20 реґіонах, який за 10 останніх років складав понад 85% загальнонаціонального випуску, скоротився більш, ніж удвічі, а в чотирьох реґіонах – утричі. Лише у Запорізькій та Миколаївській областях скорочення виробництва відбулося менше, ніж на 25%. До 1996 року падіння виробництва тривало у всіх реґіонах (виняток – Запорізька область, де спад припинився у 1995 році). Позитивна динаміка у переважній більшості областей – у 23-х – досягнута лише у 2000 році. Така ж тенденція спостерігалася і у сільськогосподарському виробництві, де ознаки припинення падіння з'явилися лише минулого року.

Характерні зміни, що відбулися у промисловості реґіонів, наступні:

• скорочення випуску відбувалося за рахунок галузей, які випускали продукцію кінцевого споживання – машинобудування, легкої, харчової, деревообробної промисловости. Фактично економіка 20 реґіонів, що за питомою вагою складають 90% промислового випуску, визначається однією-двома галузями, які є сировинними або виробляють проміжну продукцію;

• значних розмірів досягли негрошові (бартерні) розрахунки економічних агентів як між собою, так і з бюджетом (у 1998 році у половині реґіонів такі розрахунки підприємств перевищували 40%, а суттєвого їх зменшення було досягнуто лише у 2000 році, коли лише в одній – Рівненській області – вони були більшими за 20%);

• упродовж дослідженого періоду спостерігалося падіння економічного обміну товарами між реґіонами: найвищий рівень економічних зв'язків існує лише між Донецькою, Дніпропетровською, Запорізькою та Луганською областями, де сконцентрована металургійна промисловість України та усе необхідне для її існування – виробничі фонди, коксівне та енергетичне вугілля, електроенергетика, залізна руда, робоча сила відповідної кваліфікації. З іншими реґіонами економічні зв'язки набагато слабші. Рівень участи у міжреґіональному ринку товарів більше половини областей України надзвичайно низький: майже все, що виробляється там, або споживається в межах цих областей, або обмінюється на енергоносії. Це свідчить про фактичну дезінтеграцію національного внутрішнього ринку;

• зменшується конкурентоздатність реґіонів на зовнішніх ринках. У загальноукраїнському експорті питома вага трьох областей – Донецької, Дніпропетровської, Запорізької – становить майже половину – 46,7% і складається на 90% із експорту руди, металопродукції та продукції хімічної промисловости (мінеральні добрива). З урахуванням питомої ваги імпорту цих реґіонів слід відмітити, що вони економічно тісніше пов'язані із міжнародними ринками, ніж з національним (проте у надзвичайно вузькому секторі – металургії та сировини для неї). Доля ж експорту половини реґіонів не перевищує 1% кожного з них.

Динаміка валової доданої вартости (ВДВ), обчислена у реґіонах, свідчить, що падіння її припинено лише у 2000 році (ВДВ у областях у 1999 та 2000 рр. розрахована у цінах 1996 року: дані Держкомстату за ці роки ще відсутні). Порівняно із 1996 роком продовжують зростати реґіональні відхилення від середнього в Україні показника ВДВ на душу населення. Якщо коефіцієнт варіації за цим показником (частка від ділення максимуму на мінімум) у 1996 році дорівнював 2,68, то у 2000 році 3,97. Кількість реґіонів, де ВДВ на душу населення перевищує середній показник, збільшилося на 1 і дорівнює 7. У 5 реґіонах відхилення показника від середнього скоротилося, і лише у Миколаївській області він перевищив середній.

Аналіз ВДВ у секторах економіки на реґіональному рівні свідчить про те, що питома вага сільськогосподарського сектору залишається надзвичайно високою і коливається від 32% у Волинській до 6% у Донецькій областях. Середньоевропейського (у 1995 році – 64,7%) рівня питомої ваги сфери послуг у ВДВ досягли лише Одеська область (62%) та Київ (75,8%). У п'яти реґіонах він ненабагато перевищує 50%.

Існує суттєва реґіональна асиметрія за інвестиціями в основний капітал. У постійних цінах вони скоротилися за 10 років у середньому в 4,1 рази. За підсумками 2000 року коефіцієнт варіації за інвестиціями в основний капітал на душу населення склав 8,5 (м. Київ -828 грн., Тернопільська область – 97 грн. на душу населення.) (табл.1). За останні 6 років значно скоротилася частка інвестицій в основний капітал за рахунок коштів Державного бюджету в середньому у реґіонах із 24,8% у 1995 до 6,1% у 2000 році. Якщо у 1995 році питома вага коштів із Державного бюджету у інвестиціях в основний капітал коливалась від максимального – 51,4% у Київській області до мінімального – 10,6% у Полтавській, то у 2000 році у 20 реґіонах ця частка не перевищила 10%, а максимальне та мінімальне її значення коливалося від 26,5% у Житомирській до 0,7% у Полтавській області. Фактично у другій половині 90-х років державні інвестиції перестали відігравати помітну роль в інвестиційних процесах на реґіональному рівні.

Співставлення темпів змін ВДВ із темпами змін інвестицій в основний капітал у реґіонах за період від 1996 до 2000 рр. (графік 2) свідчить про те, що у 1996 р. темпи скорочення інвестицій випереджали скорочення ВДВ. Ця динаміка поступово змінювалася, проте станом на минулий рік приріст інвестицій випереджає темпи зростання ВДВ лише у 9 реґіонах. У п'яти реґіонах при позитивній динаміці темпів зростання ВДВ динаміка інвестиційного приросту від'ємна.

Залучення прямих іноземних інвестицій дає уявлення про інвестиційну привабливість реґіонів у контексті ґлобалізації. На початок 2001 року третина усіх іноземних інвестицій (33,9%) розміщено у м. Києві. Мінімальний розмір прямих іноземних інвестицій на душу населення становить 9,6 доларів США у Чернівецькій області (проти середньої в Україні 78,1 доларів США на людину). У 10 реґіонах питома вага таких інвестицій не перевищує 1% від загальноукраїнського показника. Усі вони характеризуються як реґіони із значними потенційними можливостями розвитку сільського господарства (проте такими, що не використовуються) і існуючим занепадом промисловости, низьким рівнем розвитку сектора послуг. Після отримання статусу територій пріоритетного розвитку у 1999-2000 рр., що передбачає пільги в оподаткуванні для інвесторів, динаміка залучення інвестицій в окремі реґіони дещо пожвавилася. Проте близько 80% залучених інвестицій припадає на Донецьку область, у тому числі на м. Донецьк (половина інвестицій). В цілому слід відмітити надзвичайно низьку інвестиційну привабливість практично усіх реґіонів.

За рівнем офіційного безробіття середній його показник у реґіонах на початок поточного року не перевищує 4,2%. До 2000 року він постійно зростав в усіх реґіонах. Коефіцієнт варіації за цим показником складає 10 (від найвищого у Житомирській області – 8% до найнижчого у м.Києві – 0,8%).

Примітка. Згідно законодавства України зареєстровані безробітні – це працездатні громадяни, які не мають заробітку або інших передбачених законодавством доходів, зареєстровані у державній службі зайнятости як такі, що шукають роботу, готові та здатні приступити до підходящої роботи. Рівень офіційного безробіття – це відношення у відсотках кількості зареєстрованих безробітних до економічно активного населення.

Проте за методологією Міжнародної Організації Праці рівень безробіття набагато вищий. Матеріали вибіркових обстежень економічної активности населення, проведених у 1995-1998 рр., дають таку картину: середньо-національний рівень на початок 1999 року складав 11,3%, і лише у 7 реґіонах рівень безробіття не досягав 10%. Пропозиція робочої сили перевищує пропозицію у середньому у реґіонах у 30 разів, а у Івано-Франківській у 329, Волинській – 137, Львівській – у 103 рази. Від 20% до 50% безробітних у реґіонах не зайняті понад 1 рік.

На вирішення проблеми безробіття слабо впливає розвиток малого бізнесу у реґіонах. Рівень зайнятих на малих підприємствах чи приватним бізнесом не перевищує в останні п'ять років 6% від кількости населення працездатного віку. У 2000 році в 21 реґіоні кількість зайнятих у малому бізнесі налічувалося від 4% до 6% до працездатних. Значна частина вивільненої робочої сили зайнята у неофіційному секторі економіки.

Суттєво різниться і вартість робочої сили у реґіонах. За шість останніх років різниця між середніми рівнями місячної зарплати у реґіонах збільшилася. Так, якщо розмах варіації за цим показником у 1995 році складав 1,9, то на початок 2001 року цей показник дорівнював 2,7. Про поглиблення диференціації реґіонів за рівнем оплати робочої сили свідчить і побудовані за принципом кривої Лоренца графіки розподілу реґіонів за чисельністю зайнятих в усіх галузях економіки і обсягом фонду оплати їх праці (графік 3).

II. ВПЛИВ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ НА РЕҐІОНАЛЬНІ ДИСПРОПОРЦІЇ

За досліджуваний період державна реґіональна політика не носила цілеспрямованого, системного характеру. В ній домінував ситуативний підхід. Тому чітко окреслити, чи була вона націлена на підтримку точок зростання в реґіонах, чи на соціальне вирівнювання, практично неможливо.

Державна інвестиційна політика

За шість останніх років частка фінансування інвестицій із Державного бюджету у сукупних інвестиціях в основний капітал, здійснених у реґіонах, скоротилася із 24,8% до 6,1% у 2000 році. Змінилися і державні територіальні пріоритети їх розміщення. Так, якщо у 1995 році державні інвестиції складали більш як третину від інвестицій в Автономній Республіці Крим, Волинській, Житомирській, Київській, Чернігівській областях, то у 2000 році було лише дві области (Київська та Житомирська), де частка державних інвестицій перевищувала 20%.

Переважно державні інвестиції спрямовуються на заходи, пов'язані з ліквідацією наслідків катастроф, стихійних лих, вирішення критичних проблем життєдіяльности того чи іншого реґіону і не можуть розглядатися, як капіталовкладення, що здатні у середньо- чи довгостроковому вимірі вплинути на підвищення інвестиційної привабливости реґіону чи подолання депресивности окремих територій.

Крім того, слід відмітити, що територіальне розпорошення державних інвестицій свідчить про відсутність пріоритетів на реґіональному рівні.

Програмування реґіонального розвитку

З початку 90-х років за існуванням домінуючої на цей час у наукових поглядах точки зору подальшого реґіонального розвитку України вважалося доцільним поділити територію держави на укрупнені економічні райони за принципом формування на їх базі територіально-господарськнх комплексів.

За ініціативою Уряду були розроблені комплексні програми соціально-економічного розвитку економічних районів Карпатського реґіону, Полісся, Поділля, Українського Причорномор'я та Придніпров'я на період 1996-2000 рр. Вартість цих програм у цінах 1996 року складала понад 60 млрд. грн., у тому числі 24 млрд. грн. фінансування із Державного бюджету. Передбачалося створити на державному рівні спеціальні органи управління, які б здійснювали реалізацію програм. Проте жодна з програм органами влади областей, що входили до економічних районів, затверджена не була. Урядом вони були теж відхилені.

Наведена точка зору базується на необхідності здійснення адміністративно-територіальної реформ, яка має призвести до укрупнення областей (пропозиції щодо нової їх кількости – від п'яти до десяти) з відповідною зміною існуючої схеми державного управління на реґіональному рівні. На наш погляд, перспективна система адміністративно-територіального устрою України в реґіонально-політичному аспекті має сприяти, перш за все, зміцненню територіальної єдности держави, зростанню ефективности державного управління та місцевого самоврядування, у соціально-економічному – вести до зменшення витрат населення і держави на одержання і надання послуг, сприяти зростанню ролі середніх і малих міст. З огляду на оптимальність для розмірів України триступеневого адміністративного поділу, стратегічним напрямком її вдосконалення може бути не докорінна зміна сучасної адміністративної системи, а окремі структурні зміни в межах існуючої ієрархії, які б поліпшили її функціональні можливості, що особливо стосується середньої, нижчої за обласну, та базової ланки.

Від середини 90-х років місцеві органи влади почали пропонувати Уряду підтримати свої довго- та середньострокові програми соціально-економічного розвитку. Дев'ять таких програм урядом було схвалено, зокрема, вАвтономній Республіці Крим, м. Севастополі, Великій Ялті, м. Києві, Донецькій, Луганській, Херсонській областях, м. Львові, гірській Рахівщині. Лише дві останні носили цільовий характер, решта стосувалася комплексного вирішення соціально-економічних реґіональних проблем.

Аналіз виконання цих програм свідчить про те, що жодна з них у повному обсязі не реалізована, фінансування запланованих заходів як з державного бюджету, так із місцевих джерел здійснювалося від 10 до 50% до запланованих обсягів. У результаті значна частина об'єктів, перш за все комунальних, будівництво яких розпочато, перетворено у довгобуди.

Запровадження спеціального режиму інвестування на територіях, створення вільних (спеціальних) зон

Наприкінці 90-х років запроваджуються інструменти впливу на реґіональний розвиток із застосуванням податкових пільг (канікул) на окремих територіях країни. З 1998 року прийнято 9 законів України та 8 указів Президента України для створення спеціальних зон різних типів (СЕЗ) та запровадження спеціальних режимів інвестиційної діяльности на територіях пріоритетного розвитку (ТПР). У межах СЕЗ та ТПР запроваджені пільги для інвесторів, які передбачають, за певних умов, звільнення від окремих податків на визначений термін. Законодавчо дозволено створити 11 СЕЗ на території 11 міст та запровадити спеціальний режим на територіях Автономної Республіки Крим та 8 областей. До ТПР віднесено 1 область (в цілому), 39 адміністративних районів, 49 міст.

Фіскальний вплив галузевого рівня на реґіональний розвиток

Певний вплив на розвиток реґіонів мають впроваджувані на законодавчому рівні списання або реструктуризація заборгованостей суб'єктів господарювання, які працюють в тому чи іншому секторі економіки. Найбільше таких фіскальних заходів здійснено у сільському господарстві, переробній промисловости, металургійній галузі, суднобудуванні, тракторобудуванні та сільськогосподарському машинобудуванні. Точних цифр щодо отриманих з цього преференцій суб'єктами господарювання немає.

Передача в управління реґіонам державних корпоративних прав

У 1999 році за наполяганням місцевих органів виконавчої влади, що аргументувалося необхідністю ефективного впливу на розташовані у реґіонах акціонерні товариства із державною часткою акцій у їх статутному фонді, уряд прийняв рішення про передачу в управління обласним державним адміністраціям близько 1200 державних пакетів акцій акціонерних товариств. Як показують дослідження, ця передача не супроводжувалася підвищенням результативности роботи цих товариств. Працівники місцевих адміністрацій не можуть забезпечити управління на належному рівні.

Міжбюджетні трансферти та формування місцевих бюджетів

Одним із ключових інструментів впливу на вирішення економічних і соціальних проблем реґіонів є місцеві бюджети та міжбюджетні трансферти. За досліджуваний період як порядок формування місцевих бюджетів, так і порядок визначення трансфертів, що передаються на реґіональний та місцевий рівень, неодноразово змінювався. Починаючи із 1992 року щорічно вносилися законодавчі зміни, які стосувалися джерел формування місцевих бюджетів. Одне з цих джерел – місцеві податки і збори, що самостійно запроваджуються органами самоврядування, – складає мізерну частку у місцевих бюджетах: від 3% до 8%. Решта утворюється із часток державних податків і зборів, що передаються у місцеві бюджети (у різний час вони носили різну назву – закріплені, регульовані). При цьому змінювалися як перелік податків, що залишалися у місцевих бюджетах, так і нормативи їх відрахувань. У період значних обсягів негрошових форм розрахунків суб'єктів господарювання як між собою, так і з бюджетами – державним та місцевим (1996-1999), – до 20% виконання бюджетів здійснювалося за рахунок проведення взаємозаліків, вексельних розрахунків у сплаті податків та обов'язкових платежів. Це викривляло як ціну державних послуг та послуг органів самоврядування, так і формувало прихований дефіцит місцевих бюджетів. Саме на цей період припадає нагромадження заборгованости у зарплаті працівникам бюджетної сфери. За останні два роки впроваджено міжбюджетні трансферти: дотації вирівнювання, додаткові дотації, субвенції. Обласні та районні бюджети формуються за рахунок державного бюджету та коштів, що добровільно передаються територіальними громадами для вирішення спільних завдань.

Існуюча плутанина у міжбюджетних стосунках пов'язана із невизначеністю чіткого переліку послуг, які надаються населенню державою безпосередньо, які делегуються органам місцевого самоврядування і які є виключним повноваженням місцевих органів державної влади.

III. ЕКЗОГЕННІ ЧИННИКИ ВПЛИВУ НА ФОРМУВАННЯ РЕҐІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

Фактори впливу світового масштабу

Визначення політики реґіонального розвитку має враховувати тенденції, під впливом яких перебувають в останній час переважна більшість країн світу. Насамперед це тенденції до ґлобалізації, преферування інноваційного шляху розвитку та загострення конкуренції.

Однією з найважливіших із них є ґлобалізація (Шуман, 1999; Тофлер, 1997). На світовому просторі найвпливовішими стають транснаціональні корпорації, на які майже не діють національні обмеження. Розвиток інформаційних мереж є яскравим прикладом. Країна чи реґіон може скористатися виграшем від цього процесу або залишитися на периферії світового розвитку.

Набувають прискореного розвитку інноваційні процеси – “інновацїї продукують інновації” (Кастелс, 1997), – що визначає якісну зміну структури економіки країн, які сповідують інноваційний розвиток. Наявність природних ресурсів перестала домінувати серед факторів, що визначають подальший розвиток.

Нарешті, конкуренція, яка переходить межі держав, змушує їх впливати на модернізацію національних економік. Вона призводить до поляризації світу, формуючи багаті країни, що продукують інновації, та бідні, які у кращому випадку споживають плоди перших (Сакс, 2000). На ґлобальній конкурентній сцені у боротьбі за інноваційний капітал з'являються нові актори – реґіони та міста.

Синергічним ефектом впливу цих тенденцій є поділ світового господарства на сегмент, здатний до виробництва інноваційних товарів високої конкурентоспроможности та новизни, і маргінальну частину, відрізану від появи та поширення такого виробництва.

Вищеозначене впливає і на просторові виміри моделі розвитку. Найпридатнішими до забезпечення розвитку щодо перелічених процесів є реґіони та міста, де сконцентровано найважливіші для цього чинники: інтелектуальний потенціал, високотехнологічні виробництва, сучасний менеджмент, придатна інфраструктура, сприятливий клімат всебічної підтримки місцевою владою підриємницької діяльности. Саме вони набувають здатности до швидшого та стабільнішого росту, ніж реґіони слаборозвинуті або ті, де відбуваються реструктуризація промислового потенціалу і перехід до утворення наукомісткого виробництва (Соя, 1999). Як свідчить світовий досвід, останні краще пристосовуються до нових вимог розвитку, аніж слаборозвинуті. Ось чому, на наш погляд, у подальшому асиметрія у реґіональному розвитку матиме тенденцію до поглиблення. Перевага реґіонів-”локомотивів” відносно реґіонів-“аутсайдерів” не слабшає навіть у високорозвинутих країнах, за досить активної політики вирівнювання.

Транскордонні фактори впливу на формування реґіональної політики

15 областей України межують із чотирма країнами Центрально-Східної Европи (ЦСЕ) – Польщею, Угорщиною, Словаччиною, Румунією та трьома країнами СНД – Російською Федерацією, Молдовою, Білоруссю. Україна не має спільного кордону з жодною країною ЕС. На сьогодні шість українських реґіонів входять до складу трьох еврореґіонів: Львівська, Закарпатська, Івано-Франківська, Чернівецька – у складі Карпатського еврореґіону, заснованого у 1993 р. спільно з прикордонними територіями Польщі, Угорщини та Словаччини; Волинська – у складі еврореґіону “Буг”, заснованому у 1995 р. з прикордонними територіями Польщі, до якого у 1998 році приєдналися прикордонні території Білорусі; Одеська – у складі еврореґіону “Нижній Дунай”, заснованому у 1998 р. спільно із прикордонними територіями Румунії та Молдови. Також створено еврореґіон “Верхній Прут” за участю Чернівецької области України та повітів Румунії і Молдови.

Перспективи подальшого співробітництва між прикордонними реґіонами України та Російської Федерації і Білорусі визначаються тим, що економічно вони тісно пов'язані між собою. Аналіз свідчить, що інтенсивність економічного обміну між ними вища, ніж прикордонних українських реґіонів з рештою реґіонів України. Таким чином, у середньо- і, навіть довгостроковому вимірі, стратегічний розвиток означених українських реґіонів визначатиметься цією обставиною. Сказане стосується і перспектив співробітництва між прикордонними реґіонами України та Молдови.

Транскордонне співробітництво з країнами ЦСЕ відіграє суттєву роль як чинник процесу европейської інтеграції. Цей аспект було враховано при розробці стратегії співробітництва України та ЕС. Він набуває особливого значення при майбутньому наближенні кордону ЕС безпосередньо до України. Проте на цей час в Україні міжреґіональне співробітництво центральними органами розглядається лише як складова зовнішньоекономічної діяльности держави в межах повноважень, делегованих нею на рівень місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Це значно обмежує можливості використання міжреґіонального співробітництва як інструменту територіального розвитку, залучення до цього співробітництва приватного бізнесу, недержавних організацій, без чого воно не може бути повністю ефективним.

У багатьох випадках реґіональні та місцеві органи влади виявилися неготовими до сприйняття транскордонного співробітництва як сфери, що потребує від них координуючих функцій у налагодженні співпраці та відпрацювання її механізмів. Суттєвим є і те, що Україна, як країна СНД, має обмежений доступ до можливостей, що їх надає ЕС у рамках інших своїх програм та ініціатив. Це є одним з проблемних питань, які потребують спільного розв'язання на рівні Уряду України та европейських інституцій, зокрема Европейської Комісії.

Примітка. На даний час в Уряді України підготовлені пропозиції щодо створення центрального органу виконавчої влади, функцією якого будуть усі питання, пов'язані з інтеграцією України у загальноевропейські процеси.

IV. НОВІ МЕХАНІЗМИ РЕҐІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ В УМОВАХ УКРАЇНИ

Можливість приєднання України та її реґіонів до загальноевропейського процесу реґіоналізації вимагає від неї застосування механізмів реґіонального розвитку, за змістом подібних до тих, що використовуються у країнах Европи, і, перш за все, щодо впровадження механізмів програмно-цільового підходу. При усьому різноманітті основна їх особливість полягає у тому, що вони організують участь і об'єднують зусилля різних ланок управління у реґіональному розвитку.

ВИСНОВКИ

Проведені дослідження дають можливість сформулювати наступні тези.

По-перше, в період трансформаційних зрушень посилення диспропорцій на реґіональному рівні – процес об'єктивний, обумовлений низкою факторів, і відбувається завжди. Це підтверджується досвідом держав, які переживали або переживають трансформаційні зміни. І Україна не є винятком.

По-друге, об'єктивна необхідність змін у державній реґіональній політиці диктується кардинальними змінами в структурі економіки України: виробництво двох третин товарів і послуг у половині реґіонів забезпечується недержавним сектором економіки; відсутні важелі прямого втручання влади у діяльність господарюючих суб'єктів. Пряма бюджетна підтримка всіх реґіонів унеможливлена, джерела зростання потрібно шукати на реґіональному та місцевому рівнях, спираючись на територіальні громади, їх об'єднання, місцеве самоврядування, підприємницькі структури, формуючи для них сприятливі умови вирішення проблем розвитку. Отже, реґіони, територіальні громади мають перетворюватися із об'єктів у суб'єкти розвитку.

Звідси, по-третє, – реформу податкової системи, міжбюджетних відносин, адміністративну, територіального устрою слід здійснювати з урахуванням завдань реґіонального і місцевого розвитку. Політика розвитку повинна спрямовуватися територіально, а не галузево.

По-четверте, державна реґіональна політика повинна будуватися з урахуванням впливу процесів, що відбуваються у світовому вимірі. Ґлобалізація, інноваційна спрямованість розвитку, посилення конкуренції у залученні капіталу стосуються не тільки країн, – світовими акторами розвитку стають окремі міста і реґіони. Ці чинники призводять до посилення поляризації розвитку.

По-п'яте, процес реґіоналізації в Україні має спрямовуватися на досягнення створення потенціалу для економічного зростання реґіонів, що базується на мобілізації власних економічних, перш за все людських, ресурсів і мереж усередині та поза межами реґіону; реґіональних, місцевих зв'язках; вдосконаленні інфраструктури, що підвищуватиме реґіональний економічний потенціал. У даному контексті економічне відродження реґіонів може відбутися лише шляхом концентрації зусиль бізнесу, управлінської еліти, місцевого самоврядування, організованої громадськости і не повинно зводитися до забезпечення автономії реґіону від держави. Основною метою цього процесу є активізація “соціального капіталу”, реґіоналізація не повинна послаблювати ролі базових територіальних громад.

По-шосте, різноманіття інструментів реґіонального розвитку, що застосовується у европейських країнах, зокрема агентства реґіонального розвитку, контрактна форма взаємовідносин між центральним Урядом та реґіональною владою є потужним джерелом досвіду для України. Ці інструменти необхідно адаптувати до вимог і умов здійснення реформ в Україні, якщо вона не хоче залишатися “вічним” потенційним кандидатом на вступ до Европейського Союзу.