Андрєй Аляєв, Владіслав Цикало, Владімір Чорний

Росія - НАТО і ЕС: тест на міцність

Чи прагне Росія послабити атлантичні зв’язки?

У зв’язку з цілковито очевидними обставинами не існує офіційного документу, в якому би були прописані принципи ставлення Росії до відносин між членами трансатлантичного об’єднання. Це не означає, що такої лінії взагалі не існує, чи те, що Москва намагається стати клином між союзниками – така теза широко розповсюджена не тільки на Заході, але й у російському експертному середовищі.

Підхід Росії до проблеми міцности трансатлантичних зв’язків може бути сформований на основі аналізу виступів російських лідерів, програмних документів, що стосуються внутрішньої політики і національної безпеки. Цей підхід еволюціонує в рамках змін загальної парадигми російського зовнішньополітичного курсу.

Для того, щоб зрозуміти позицію Росії, принципово важливими є наступні моменти: ставлення Росії до НАТО, Евросоюзу та їх розширення, а також ставлення до дій країн-членів НАТО і ЕС, які вони чинять, виходячи з розуміння власних інтересів у сфері безпеки, перш за все військово-політичної.

Співставляючи ці позиції, можна визначити сутність російського бачення питання трансатлантичної солідарности. При цьому проблему потрібно профілювати у розділі військово-політичної безпеки, тому що саме в цій площині пересікаються інтереси Росії та Заходу. Незважаючи на розширення сфери діяльности, НАТО залишається перш за все військовою організацією, до того ж – найпотужнішою військовою силою сьогодення, а Европейський Союз – найбільш впливовим у всіх сенсах інтеграційним об’єднанням. Крім того, у невійськових та неполітичних сферах – економічній, науковій, культурній – співпраця Росії та Заходу розвивається динамічно, без ексцесів та зривів, які б відкидали партнерство на роки назад.

Росія – НАТО

Діалог сторін з питань безпеки пережив не мало драматичних підйомів та падінь – не випадково Генеральний секретар НАТО Дж. Робертсон охарактеризував його як один «з найболючіших розділів в історії створення нової архітектури евроатлантичної безпеки за період після «холодної війни». Можна скласти хронологію основних етапів російсько-натівських відносин:

– початок 90-х рр.: налагодження партнерських зв’язків, зближення (мусовані ідеї приєднання до НАТО у російському істеблішменті);

– осінь 1993 р.: поворот Росії в бік протидії розширенню Північноатлантичного альянсу;

– середина та друга половина 90-х рр.: налагодження практичного співробітництва в рамках пошуку консенсусу, фіксація досягнутого в двосторонніх відносинах «статусу-кво» в Основоположному акті Росія – НАТО (травень 1997 р.);

– кінець 90-х рр.: криза в Косово і акція Заходу в Югославії, як результат охолодження відносин;

– період після 11 вересня 2001 р. до сьогодення: перехід до якісно нового етапу розвитку відносин;

Хоча і тепер Росія продовжує займати неприхильну позицію щодо розширення НАТО, однак, поставлена перед фактом (йдеться про вступ до Північноатлантичного альянсу трьох нових членів у березні 1999 р. і ще семи країн у листопаді 2002 р.), робить акцент на розвитку співпраці з НАТО та взаємодії по усіх можливих напрямах. Російський підхід до питання про форму та методи побудови загальноевропейської безпеки під впливом певних обставин зазнає змін – коли у 90-ті рр. російська сторона робила ставку на ОБСЕ, то зараз Росія ставить НАТО в ряд з европейськими організаціями – в першу чергу Евросоюзом і тою ж ОБСЕ – опорами майбутнього будівництва безпеки в Европі.

Росія вже виразила готовність разом з НАТО «будувати міцний та загальний мир в евроатлантичному регіоні на принципах демократії та безпеки на основі співпраці», підписавши Основоположний акт Росія – НАТО у 1997 р. і Римську декларацію «Відносини Росія – НАТО: нова якість» у листопаді 2002 р.

Сьогодні співробітництво з НАТО наповнюється новим змістом. Продовжуються зустрічі російських та натівських представників на всіх рівнях, засідання груп експертів з ряду напрямків (включаючи в першу чергу тероризм, нерозповсюдження зброї масового ураження та засобів її доставки, урегулювання криз і т.д.). Як більш ефективну розцінюють сторони і роботу Ради Росія – НАТО (роботу її попередниці, Спільної постійної ради Росія – НАТО деякі спостерігачі оцінили як «балаканину», «talking shop»). Реально у форматі Росія – НАТО запущені та діють наступні механізми співпраці: робота представників Росії у комітетах НАТО (зокрема, у комітеті по озброєнню); створено більше двох десятків груп, зокрема орган, який буде займатися проблемами Росія – НАТО; місія НАТО в Москві; ведуться консультації з питань нестратегічности ПРО; сторони розглядають можливість авіатранспортних операцій з дозаправкою в повітрі; ведеться діалог стосовно надзвичайного громадянського планування по лінії МНС.

Важливим є не тільки створення структур та органів, але й, головне – присутність політичної волі, яка, зі слів Генерального секретаря НАТО, зараз очевидна.

Позицію Росії в цілому вдало визначає формула: вона готова на таке співробітництво, на яке готове саме НАТО. При цьому Росія не збирається займати позицію очікування, а сама висуває ініціативи та пропозиції. Така позиція знаходить розуміння й у натівців: сторони, маючи досвід 90-х рр., усвідомлюють, що корабель дипломатії – тяжкий, його не легко розвернути.

Росія – ЕС

Спільні напрацювання Росії з Західноевропейським союзом – попередником військово-політичної складової ЕС – по суті, були маленькими «важелями» у виді несистематичних контактів політиків та військових, однієї-двох угод у сфері обміну інформацією, та заяв про наміри.

У 90-х рр. Росія консолідувала свою позицію стосовно ЕС та його розширення, включно з військово-політичним аспектом останнього. Плодом зусиль, який увінчав взаємне «притирання» обох сторін, стала Спільна декларація про укріплення діалогу та співпраці з політичних питань та питань безпеки та оборони, оприлюднена за підсумками саміту Росія – ЕС 30 жовтня 2000 року.

Було вирішено розширювати спектр консультацій стратегічного діалогу, розвивати співпрацю у сфері оперативного управління кризами. З чотирьох основних областей співробітництва, зазначених у Декларації, дві пов’язані з безпекою.

В експертному середовищі Заходу можна зустріти різні точки зору на цю тему. Зокрема, існує думка, що ставлення Росії до розширення ЕС та НАТО «цілковито неприязне, чи насторожене». Однак, більш поширеною є инша думка: офіційна позиція Росії полягає в тому, що вона не проти розширення ЕС, який не є проблемою для Росії.

Власне, що стосується питань безпеки, то тут позиція Росії однозначна. «Ми з задоволенням фіксуємо прогрес, якого було досягнуто у сфері спільної европейської політики щодо безпеки та оборони», – зазначається у Спільній заяві за підсумками саміту Росія – ЕС в Парижі (30 жовтня 2000 р.). Підпис президента Росії під цим документом означав, що Росія вперше офіційно на найвищому рівні виразила своє приязне ставлення до загальноевропейської політики безпеки та оборони, яка зараз інтенсивно формується.

Перспектива стратегічного партнерства була підтверджена на саміті Росія ЕС 29 травня 2002 р. в Москві, де президент В. Путін чітко виділив саме цей напрямок співпраці і прагнення Росії до цього.

Росія і проблема «розширення»

На початку 90-х рр. припускали, що процеси розширення ЕС та НАТО будуть проходити паралельними курсами. Навіть будучи різношвидкісними, ці процеси мають спільну складову. Як відомо, для вступу в члени НАТО від країн кандидатів вимагається проведення відповідних демократичних, економічних і адміністративних реформ. Ці позиції співпадають з тими вимогами, які висуває ЕС. Дані критерії, а також та обставина, що члени ЕС, як і члени НАТО, повинні урегулювати всі свої територіальні суперечності з сусідами до вступу, є об’єктивно вигідними для Росії.

Крім того, Росія і ЕС ведуть пошук самоідентифікації у військовій сфері, взаємно визначаючи пріоритетний сегмент в комплексі своїх внутрішньополітичних зв’язків.

Сьогодні Росія не ставить собі за мету вступити до ЕС чи приєднатися до нього в якійсь «асоційованій формі». «Перед нами стоїть завдання максимально тісної інтеграції Росії і Евросоюзу в тих напрямках, де в нас є реальні можливості просування вперед» – зазначав нещодавно один з керівників російського внутрішньополітичного відомства. Передовсім це стосується створення спільного економічного простору. Росія враховує побажання країн-кандидатів і ставиться позитивно до того, що поруч з нею формується єдиний простір, який буде грати за єдиними правилами і метою якого буде розвиток стратегічного партнерства з Москвою.

Росія, таким чином, не збирається ставити палиці в колеса у відносини між союзниками. Ця теза обґрунтовується тим, що:

По-перше, Москва послідовно відстоює свої позиції, виходячи з концепції багатополюсного світу (наприклад, непохитність російських позицій щодо Іраку була продемонстрована під час зустрічі президентів Росії і США в Кемп-Дейвіді наприкінці вересня 2003 р.);

По-друге, члени НАТО – це члени ЕС, і навпаки (за винятком деяких). Укріплюючи свої відносини з військово-політичною складовою ЕС, хоч і досить-таки скромною і обмеженою у порівнянні з НАТО, але такою, що доповнює його у багатьох аспектах, Росія таким чином укріплює взаєморозуміння і з альянсом;

По-третє, подібна боротьба була б неприродною для Росії – після стількох труднощів спроба ставити палиці в колеса обернулася б непередбачуваними наслідками. Крім того, Росія розуміє необхідність підтримки рівних відносин з усіма зацікавленими сторонами, в тому числі, – необхідність враховувати інтереси нових членів НАТО і ЕС (в недалекому минулому, наприклад, країни Центральної та Східної Европи, які зараз приєдналися до НАТО і ЕС і які, в силу ряду причин, ставляться до Росії упереджено, часто критикували Москву за те, що остання, на їхню думку, вела переговори з Брюсселем «поза їхніми спинами»);

По-четверте, абсолютно очевидно те, що при розподілі повноважень між НАТО і військовою складовою ЕС Росії було легше вести діалог з ними, визначати як, з ким і з яких питань домовлятися в тому чи иншому випадку.

Що далі?

Підсумовуючи сказане про підхід Росії до відносин всередині трансатлантичного об’єднання, слід зазначити, що стратегічною метою Росії на цьому напрямку її внутрішньої політики є не допустити появи нових роздільних ліній в Европі, які б, у свою чергу, привели до ізоляції країни у европейському масштабі.

Усвідомлюючи важливість розвитку співробітництва з державами Заходу, Росія налаштована шукати компроміси у сфері безпеки, навіть не будучи включеною в процес прийняття політичних рішень у форматі «20» НАТО. Цьому сприяло б і збереження того позитивного потенціалу, який був накопичений Російською Федерацією у сфері розвитку двосторонніх зв’язків з кожною із країн трансатлантичного альянсу. Иншими словами, Росії потрібна мирна, стабільна Европа.

Загалом, питання розвитку відносин з НАТО давно і глибоко розглядається на різноманітних форумах. Як правило, російські експерти вважають за необхідне перевести стосунки з НАТО на новий, більш високий рівень довіри та партнерства, прийняття взаємодопустимих рішень з використанням вже акумульованого досвіду співробітництва. Це доволі складне завдання, оскільки, незважаючи на поточні розбіжності, в НАТО при прийнятті рішень діє залізна дисципліна і всі кроки проговорюються заздалегідь.

У Росії є певний ряд передумов для розвитку діалогу з НАТО і переходу у практичну площину (створення системи безпеки, урегулювання локальних конфліктів, боротьба з тероризмом, організованою злочинністю, наркомафією, протидія розповсюдженню зброї масового ураження, вирішення питань соціально-економічного плану тощо)

Першочерговими у взаємодії з НАТО повинні бути військово-політичні аспекти безпеки: ратифікація адаптованого Договору про звичайні збройні сили в Европі (Conventional Forces in Europe Treaty – CFE), подальше радикальне скорочення озброєнь в Европі, укріплення засобів довіри, реанімація ідеї про створення без’ядерної зони в Центральній Европі, миротворча діяльність та ин. Для такого роду діалогу існує базовий документ – Декларація «Відносини Росії і НАТО: нова якість».

Однією з головних перешкод на шляху відносин Росії з НАТО є можливість реалізації альянсом згідно з його новою доктриною силових акцій за межами традиційної «зони відповідальности». Слід намагатися обговорювати з НАТО застосування таких акцій в кожному конкретному випадку з метою уникнення розбіжностей. Оскільки в минулому альянс був орієнтований на блокове протистояння, то тепер на передній план виходять так звані «цивілізаційні» загрози і виклики (тероризм, організована злочинність, контрабанда наркотиків і людей і под.) Небезпека військового протистояння в Европі зведена до мінімуму, йде перебудова військових структур НАТО. Сьогодні альянс набирає все більше політичних функцій, і тут також відкривається широке поле для домовленостей.

Необхідно розширяти діалог і співробітництво і в тих сферах, де є певні «зрушення» – наприклад, з питання про «нестратегічну» ПРО, – а також постійно мати у фокусі инші перспективні напрямки – такі, як, наприклад, кооперація у сфері авіатранспорту, стандартизація та уніфікація озброєння (у зв’язку з цим було зазначено, що США зберігають заборону на поставки високоточної зброї до Европи), удосконалення військових потенціалів, військове планування, миротворчі дії.

Важливо підняти на більш високий рівень роботу представництв – перед усім сприяти активізації діяльности бюро НАТО в Москві, – і добиватися збільшення кількости проведених спільних військових навчань (Україна, наприклад, проводить з НАТО до 20 спільних навчань щороку).

Цілеспрямовано слід формувати програми регіонального співробітництва, перш за все, Калінінградської области і НАТО. Такі програми могли б укріплювати довіру між командуючими військових флотів та угрупувань країн Балтійського регіону і військовими загалом; планувати спільні дії щодо ліквідації мін та захоронень отруйних речовин в Балтиці; розвивати військово-технічне співробітництво та військову освіту (у 2002 р. Росія вперше відправила своїх представників до Балтійського військового коледжу НАТО в Данії); узгоджувати дії в умовах надзвичайних ситуацій; підвищувати безпеку плавання; проводити обмін інформацією про безпеку в сфері навігації тощо.

Зусилля ОБСЕ, на нашу думку, не тільки зберігаються, але й набирають все більшої актуальности у зв’язку з відкриттям нових можливостей реалізації потенціалу даної організації у сприятливих для цього обставинах. Це припущення підкріплюється наступними конкретними обставинами.

На сьогодні арсенал засобів довіри у військово-політичній сфері у рамках ОБСЕ вичерпав себе, і необхідно здійснити ряд кроків з метою його оновлення, зістикувавши його з новими реаліями.

Передовсім, розширити засоби довіри до дій ВМС у морських, океанських акваторіях, що прилягають до Европи (Росія вже пропонувала запровадити положення про інформування щодо дій ВМС до Віденських документів).

Водночас, засобами довіри логічно було б охопити території усіх держав ОБСЕ, включно з Азіатською частиною Росії, США та Канадою, а також розповсюдити ці заходи не тільки на збройні сили, а й на напіввійськові угрупування. Зберігає свою актуальність і потенціал Договору про звичайні збройні сили в Европі (Conventional Forces in Europe Treaty – CFE), в рамках якого можна вести діалог про подальше скорочення узгоджених на сьогодні рівнів озброєння (в першу чергу, по танках), включення до обмежень нових видів озброєнь (наприклад, артилерія калібру менше 100 мм), а також про скорочення тактичної ядерної зброї в зоні впливу ОБСЕ (в межах національних територій ядерних держав).

Логічним би було приєднати до даного договору і тих членів ОБСЕ, які до цього часу не були приєднані до нього – а таких майже половина.

Переклала Марта Возняк