Вільфрід ТелькемперШенґенський договір та його наслідкиВнутрішня відкритість та відмежування від інших У наш час в Европі відбувається процес перетворення п’ятнадцяти країн з окремих національних держав у державне об’єднання ЕС. Поняття "державне об’єднання” було вжите вже у рішенні Німецького федерального конституційного суду щодо Маастріхтського договору 1993 року, адже, невпинно розвиваючись, кооперація держав Европейського Союзу обіцяє стати чимось більшим, ніж звичайний союз держав, однак усе-таки меншим, ніж єдина національна держава. На суспільства країн-членів ЕС покладено чималу відповідальність. Однак досі об’єднання Европи відбувалося не знизу, не з ініціятиви громадян, а насаджувалося зверху, урядами окремих країн. Почуття власної ідентичності як громадян ЕС існує наразі тільки в деяких реґіонах. До самостійного демократичного розвитку ЕС ще дуже далеко. В недалекому майбутньому не передбачається навіть створення спільної конституції. Проте саме поняття державного об’єднання ЕС містить у собі шанси для розвитку мирного співжиття европейських держав зі збереженням культурної ідентичності кожного його члена зокрема. Насправді ж ми й досі перебуваємо в ситуації поділеної Европи, розділеної на держави ЕС і решту держав. Всередині ЕС розвинувся спільний ринок, який відкрив внутрішні кордони для обміну товарами, послугами, капіталом і людьми, тобто робочою силою, однак тим сильніше він відмежувався від свого оточення. Розвиток цього ринку продовжиться в січні 1999 року, коли почне функціонувати валютний союз. Однак голови урядів, погоджуючи реформи в Амстердамській угоді, забули протиставити цьому економічному процесові політичну інстанцію демократичного контролю. ЕС за своєю структурою залишається настільки недемократичним, що якщо взяти його вимоги до третіх держав щодо прав людини, то він не зміг би вступити сам до себе. Розподілу влади не існує, представники урядів і після Амстердамської угоди залишаються законодавчим органом ЕС. Повертаючися з нарад ЕС до своїх столиць, вони, так би мовити, в літаку перетворюються назад на виконавчу владу і зобов’язані реалізувати те, що самі ж перед тим постановили. Соціяльна й екологічна політика залишаються досі поза увагою. Натомість активно розвиваються спільна зовнішня політика, політика безпеки, іншими словами – військова політика, а також ринкова та валютна політика, що поступово веде до спільної гегемонії 15 держав-учасниць. Особливі договори й угоди, як, наприклад, щодо військової співпраці – типу “німецько-французької бриґади” – створюють нові зовнішньополітичні реалії. Відповідно розвиваються й нові внутрішньополітичні процеси, як, наприклад, розвиток Европи після Шенґенської угоди. Прибуваючи на Брюссельський летовище, пасажири знаходять там один вхід для громадян ЕС, а другий – для людей з третіх країн. Це дає наочне уявлення про тенденцію розвитку нових зовнішніх кордонів. Розпочався цей процес спорудження нового кордону в 1985 році, коли міністри внутрішніх справ і юстиції держав Бенілюксу, Франції і Федеративної Республіки, підписавши першу Шенґенську угоду, заклали основу внутрішнього ринку. Вони мали на меті не тільки вільний обмін товарами і грошима, але й можливість пересування громадян ЕС у межах новоствореного ринку без обтяжливих митних процедур. Ця угода, підписана в Шенґені (Люксембурґ) стала модельним проєктом для співпраці в галузі внутрішньої політики і права в Европі. Її уклали німецький і французький уряди, без залучення до цього національних парламентів, европейського народного представництва чи громадськості держав-членів Союзу, котрі навіть не були про це попередньо поінформовані. Щоправда, під час ревізії Маастріхтського договору голови урядів погодилися перейняти Шенґенську угоду в договір ЕС, замінивши таким чином дотогочасні положення про міжреґіональну співпрацю. Всі органи співдружності в майбутньому зобов’язані будуть брати участь у Шенґенській угоді і контролювати її. Однак для виконання цього рішення призначено п’ятирічний термін і, що ще важливіше: не встановлено, в якій формі такі органи, як, наприклад, Европейський Парламент, повинні брати участь у прийнятті майбутніх рішень у рамках Шенґенської угоди. До цього часу до угоди вступили Італія, Іспанія, Портуґалія та Австрія. Норвеґія й Ісляндія, що не входять у ЕС, є лише асоційованими членами угоди, але визнали її правила повністю. Принципове зацікавлення у вступі виявили Греція і Швайцарія, Великобританія та Ірляндія, причому останні вже беруть участь у поліційній кооперації, але формально ще не вступили до угоди. Ратифікація угоди проходить у Данії, Швеції та Фінляндії. Ці країни мусили підкоритися суворому шенґенському диктатові, оскільки вони не мають впливу на формулювання і тлумачення шенґенських правил. Вони вимушені їх прийняти і виконувати те, що члени-засновники постановили свого часу в Шенґені. Для них це – єдина можливість користатися з вільного від кордонів простору, з усіх його переваг щодо обміну товарів. Інакше герметично захищений зовнішній кордон Шенґенської угоди проходив би посеред Европейського Союзу, а це було б, звичайно, не на користь тих, хто залишився б поза ним. Свобода перетинання внутрішніх кордонів не повинна означати “зелене світло” для злочинців, а особливо для біженців і міґрантів, яких щораз частіше розглядають як загрозу для внутрішньої безпеки. Тому вже наперед було вирішено вживати заходів, щоб зробити кордон ЕС “жорстким кордоном”. У великій “шенґенській країні” кожна держава має менше кордонів у дотогочасному сенсі, але одночасно несе співвідповідальність за більшу кількість кордонів, якими вона мусить цікавитися в інтересах власної “безпеки”: лінія Одра – Ниса стала також і кордоном Франції, її новою східною межею, а Німеччину повинно цікавити, що діється в Сеуті, де іспансько-марокканський кордон служить для стримання навали біженців; і всіх непокоять кордони Італії з шенґенськими країнами і тривожить те, що відбувається між Італією та Албанією. В таких умовах було введено спільну візу для так званих іноземців з третіх країн і спільно визначено список держав, громадяни яких мають право безвізового в’їзду. Суворі спільні візові правила є причиною того, що тільки дуже обмежене число людей з інших частин світу може потрапити на терени шенґенських держав. Крім того, розширено юридичну допомогу в справах правопорушень і видачі іноземців, а умови для міжнародного бізнесу спрощено. Стандартизовано також контроль на зовнішніх кордонах. Зразком у цьому є ФРН. Її зовнішні кордони, тобто німецько-польський і німецько-чеський кордон, охороняються величезною кількістю прикордонних військ, баварської поліції і працівників митної служби. Нині на східному кордоні Німеччини знаходяться понад 10.000 поліцаїв і митників. Вже влітку 1996 року у Президії східної прикордонної служби захоплено говорилося про “найвищу щільність охорони кордону в усій Европі”. На офіційних прикордонних пунктах і на летовищах подорожан сортують на громадян і громадянок ЕС і мешканців третіх країн. На останніх тут чекає неприємний і прискіпливий контроль. Вибірково все ще перевіряють і громадян ЕС. Це стосується насамперед людей, зовнішній вигляд котрих не відповідає середньостатистичному центральноевропейському стандартові. Їх принципово підозрюють у тому, що вони подорожують нелеґально, торгують наркотиками та планують інші злочини із каталогу організованої злочинності. За тим самим зразком діють і прикордонні служби та внутрішня поліція федеральних земель, здійснюючи вибірковий контроль у 30-кілометровій смузі вздовж західного кордону ФРН. Після скасування прикордонного контролю ця територія охороняється методом так званої “завіси безпеки”. Крім того, федеральний міністр внутрішніх справ Кантер вважає, що в майбутньому залізнична поліція повинна проводити перевірки по цілій Федеративній Республіці. За мірило братиметься “образ ворога”, як його собі уявляють чиновники; здійснюючи “загальний візуальний контроль”, вони в будь-який момент зможуть поставити під підозру кожну людину. Той, хто не відповідає середньостатистичному типові, має темну шкіру, як біженець, або говорить ламаною німецькою, як іноземець, дедалі частіше наражається на щораз витонченіші форми репресій. Проголошуючи популярне гасло “відкриття шляґбаумів” і “вільного пересування”, політики нав’язують громадськості оманливу думку про те, що “шенґенська країна” – це одна велика родина. Хоча оптично національні кордони в Европі майже зникли, насправді ж вони розмножилися і пересунулися всередину кожної з країн. Поліційна кооперація До цього процесу додалося посилення міжнародної співпраці поліційних служб. Шенґенська угода є багатостороннім документом, який реґулює кооперацію в сфері охорони правопорядку і вимагає при цьому від країн-учасниць обмежень власного суверенітету. Так, наприклад, згідно з угодою, допускається нагляд за особами, що підозрюються у скоєнні злочину, під час їхнього перебування за межами національних держав. Радіус цього “поліційного переслідування” і повноваження поліції на території сусідніх шенґенських держав визначено в додаткових багатосторонніх поліційних угодах. Поліційна кооперація не зупиняється перед зовнішніми шенґенськими кордонами. ФРН вже 1991 року підписала угоду з Польщею про боротьбу з організованою злочинністю. 1995 року прийшла наступна угода про співпрацю поліційних і прикордонних служб. Федеральна прикордонна служба (BGS) дає польським прикордонникам інформацію про пересування груп біженців і тим самим сприяє організації цілеспрямованих акцій з польського боку. Крім того, завдяки технічному обладнанню, – камери інфрачервоного випромінення, наприклад, належать тепер до стандартного спорядження, – перетнути німецько-польський кордон вдається лише дуже невеликій частині біженців. З польського боку при спробі нелеґально перейти кордон зупиняють від 10 до 15 тисяч осіб щороку. На порядку денному – створення міжнародних комісій для боротьби з перемитництвом наркотиків і викраденням автомобілів. Таким чином, сферу шенґенської співпраці розширено далеко за межі, передбачені угодою, при чому держави, залучені до кооперації, не мають жодної можливості якимось чином впливати на цей процес. Безпечні треті країни У липні 1993 року, коли вносилися зміни в закони щодо надання політичного притулку, ніхто не запитав на це згоди Польщі, хоча нове вреґулювання мало для неї значні наслідки. Відтоді біженців, які прибули через так звану безпечну третю країну, Німеччина негайно ж відсилає назад до цієї країни. На даний час безпечними третіми країнами ФРН оголосила всі сусідні країни, а також усі держави ЕС. Умовою прийняття біженців у країнах, котрі межують з Німеччиною, є наявність відповідних угод. Таку угоду було укладено з Польщею в травні 1993 року. Польща зобов’язалася приймати назад осіб, які намагалися шукати притулку в Німеччині, якщо вони, ймовірно, в’їхали до Німеччини через Польщу. 1993 року число депортованих біженців обмежувалося 10.000, але в наступних роках воно більше не лімітувалося. За це Польща отримала від багатої Німеччини до кінця 1994 року 120 мільйонів марок. Їх видано на висилання втікачів на батьківщину, на створення централізованої координаційної системи і банку даних про іноземців, а особливо на технічне спорядження східних кордонів Польщі з Литвою, Білоруссю та Україною. Німеччина попіклувалася і про власну промисловість: за цією угодою, Польща повинна була купувати половину технічних приладів у німецьких виробників, про що цілком відкрито заявив тодішній міністр внутрішніх справ Зайтерс. Тим самим не тільки спонсорувалася місцева промисловість, але й забезпечувалася сумісність техніки. Як підкреслюють тепер представники федеральної кримінальної служби та кримінальної служби землі Бранденбурґ, у кооперації з Польщею на даний час у деяких аспектах досягнуто більше, ніж у кооперації із західними партнерами – поліцією шенґенських країн. “Треті” держави мусили в свою чергу запобігти тому, щоб біженці не залишилися в них, і уклали відповідні угоди зі своїми сусідами. Польща має тепер аналогічні угоди з Чехією, Словаччиною, Україною, Румунією та Болгарією. Таким чином, осіб, які нелеґально перетнули польсько-німецький кордон, після їхньої депортації назад до Польщі повертають або в транзитні країни, або на батьківщину. Прискорений метод Федеральної прикордонної служби польські прикордонники скопіювали без будь-якої участі громадськості чи парламентського контролю. У ФРН це відбувається так: арешт на 48 годин, за цей час федеральна прикордонна служба організовує вивезення через летовище Шьонефельд. Ні суддя, ні адвокат, ні лікар, ані родичі чи друзі не можуть побачити заарештованого. Частину людей відсилають назад до Польщі. Там вони, як правило, знову потрапляють на 48 годин під арешт і “транспортуються” на Україну чи в Прибалтику. Польща тим часом стала важливим плятцдармом для шенґенських країн. Польський уряд передає українському урядові у модифікованій формі західну “технологію”, а попри неї і тиск, який на нього чинить ЕС, тобто шенґенські держави. Польща організовує курси підвищення кваліфікації для прикордонників України, вона передає шенґенське know how країні, яка навіть не підписувала Женевську конвенцію про біженців. Тільки в липні 1997 року український парламент ратифікував Европейську конвенцію про права людини. Країна за останні п’ять-шість років прийняла декілька сотень тисяч біженців, в основному, тимчасово, але почасти і довгостроково. Однак тут немає чинного законодавства щодо біженців, немає відповідного адміністративного апарату, немає законів щодо іноземців. Український закон “Про біженців” 1993 року робить леґальний статус біженця абсолютно нереальним. Втікачі, що перейшли кордон леґально, повинні в 24 години подати заяву, решта – в триденний термін. Оскільки для багатьох біженців тільки через деякий час стає ясно, що подальша втеча неможлива, то вони втрачають усяку можливість леґалізувати своє становище. І хоча в Україну прибули сотні тисяч біженців з районів бойових дій Кавказу й Таджикистану, в 1996 році леґалізувати свій статус змогла лише 1661 особа. Проте 1996 року Україну оголошено – мовою европейських міґраційних служб виселення – “четвертою державою”. До “безпечних третіх держав” на східному кордоні (Польща та Чехія) додалася ще й Україна. Від 1996 року відбуваються систематичні депортації через Польщу в Україну. Поряд із цією міждержавною координацією прикордонних і поліційних депортаційних акцій федеральний уряд почав надавати технічну допомогу західноукраїнським прикордонним службам і поліції міста Києва та Київської області. Від осені 1996 року вони споряджені пошуковою технікою з ФРН. Подібно до того, як падають поскладані одна за одною кістки доміно, так і проблеми міграції передаються від Німеччини на Схід. Одна за одною держави дедалі міцніше зачиняють свої кордони, побоюючись біженців із сусідніх країн. На кожну із східноевропейських країн повністю перенесено систему відмежування, оплачено наперед і пристосовано до національних умов. Навіть при бажанні жодна країна не могла б вирватися з цієї сіті. Тоді б їй довелося самій спокутувати всі наслідки европейського відмежування. Перспективи В рамках зустрічі в верхах керівників держав і урядів ЕС Польща, Чехія, Словенія, Угорщина та Естонія отримали нагоду для ведення переговорів про вступ до Шенґенської угоди. В той момент, коли це відбудеться, нинішній шенгенський кордон пересунеться на кордон з Росією, Білорусією й Україною. Щоправда, це відбудеться тільки за декілька років, однак саме Польща вже тепер намагається виконувати всі вимоги. Кандидат до вступу в ЕС повинен стати таким собі “зразковим учнем” серед держав шенґенської угоди. Колишній польський міністр закордонних справ Бартошевський вже навіть просив німецької допомоги для охорони східного кордону Польщі. Европейський спільний простір пошуку злочинців і біженців зливається і вдосконалюється. Одночасно Шенґен є прототипом “европейського ядра”, як висловися голова фракції ХДС/ХСС Вольфґанґ Шойбле вже в 1994 році. Економічно сильні країни задають швидкість і напрям інтеґрації, іншим нічого не залишається, як тільки бігти слідом, бо якщо їх відлучать, то це буде не на їхню користь. Европейське ядро, яке формується нині, має структуру цибулини: навколо центру групується решта, шар за шаром. Тим, хто знаходиться в зовнішніх шарах, дозволено брати участь у деяких речах, а саме: у европейському міті, у боротьбі за права людини і демократію – повністю, в добробуті – вже набагато менше. Так виникає продумана структура, кордони якої не збігаються із зовнішніми кордонами ЕС, а виходячи з центру, пронизують шар за шаром. У той час як кандидати до вступу в ЕС ще можуть сподіватися вхопити щось від пирога европейського достатку, то для колишніх країн Радянського Союзу ця справа виглядає невтішно. Однак у моделі “ядра Европи” вони виконують невід’ємну функцію: міґраційно-політичної буферної зони. Від них не можна відмовитися, саме з огляду на тенденції розбудовування навколо себе захисних зон далеко за межами кордонів, як то в Україні чи в Марокко. Новим “образом ворога” стала організована злочинність, і цей образ, як не дивно, складається із викрадачів автомашин, “торгівців людьми”, наркотиками і нелеґальними іміґрантами. Насправді ж організована злочинність аж ніяк не є явищем “краю” суспільства, вона знаходиться на вищих поверхах міжнародних концернів, а також у політичних колах. Цікаво, що навіть Конвенція Европолу залишає цю сферу поза увагою. До її компетенції не входить міжнародна торгівля зброєю, і корупція, а тільки нелеґальна торгівля наркотиками, нелеґальна торгівля радіоактивними речовинами, торгівля людьми і автомобільні крадіжки. Тим самим, створена в Конвенції Европу картина повністю орієнтується на страхи маленької людини: страх, що її машину – символ соціяльного статусу – вкрадуть польські контрабандисти, страх, що ліванські чи албанські біженці продадуть її дитині наркотик, страх, що біженці заберуть у “нас” роботу. Іншими словами: страх маленьких людей перед невизначеним майбутнім і перед соціяльним падінням, втілений у іноземцях, злидарях і різного роду чужинцях. Ця загрозлива картина служить для офіційного виправдання всеохопної “профілактичної” системи нагляду, яка спрямована насамперед проти слабих суспільних груп, яких “леґальне” суспільство щораз більше відмежовує від себе. Вже сам відбір форм злочинності до Конвенції Европолу покликаний нав’язувати думку, що кожен іноземець – підозрілий. Цей зв’язок між злочинністю і іноземним походженням ще більше вражає, якщо врахувати, що Европол передбачає створення електронного банку даних, у якому зберігатимуться, оброблятимуться і використовуватимуться дані про невинних осіб. Іноземці, а особливо біженці, стануть першими жертвами нового европоліційного завзяття. Але це ще не кінець. Стратеги “внутрішньої безпеки” загрожують також спокоєві і щонайсправжніших громадян ЕС. Альтернативою цьому процесові може стати продовження ідеї державного об’єднання і застосування її до цілої Европи. Динамічна демократична державність із реґіональною самостійністю для цілого европейського простору, на мою думку, допомогла б нам запобігти виростанню зовнішніх мурів і вберегла б нас від посилення внутрішнього нагляду і перетворення Европи в поліційну шпигуноманську державу. Тільки демократичне, соціяльне і екологічне злиття в цілій Европі може забезпечити мир у майбутньому. Переклала Ольга Сидор |
ч
|
|||